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摘要：目前，我國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政體制還存在很多缺陷，公共財(cái)政的法律體系還沒有建立起來。本文著眼于加強(qiáng)立法的角度來健全我國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政法律體系。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政立法農(nóng)村公共財(cái)政法律

一、農(nóng)村公共財(cái)政法律概念界定

財(cái)政謂理財(cái)之政，即國(guó)家或公用團(tuán)體以維持其生存、發(fā)達(dá)之目的而獲得收入、支出經(jīng)費(fèi)之經(jīng)濟(jì)行為?！柏?cái)政”與“公共財(cái)政”對(duì)應(yīng)的英文詞匯都是“PublicFinance”。與微觀經(jīng)濟(jì)主體的企業(yè)財(cái)務(wù)和家庭理財(cái)相比，國(guó)家或政府的理財(cái)活動(dòng)具有公共性，財(cái)政、公共財(cái)政所指的都是國(guó)家財(cái)政或政府的理財(cái)活動(dòng)。

農(nóng)村公共財(cái)政法律是調(diào)整一國(guó)在運(yùn)用財(cái)政為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供公共產(chǎn)品過程中的法律規(guī)范的總和。農(nóng)村公共財(cái)政不僅限于農(nóng)村建設(shè)，還包括財(cái)政對(duì)于農(nóng)業(yè)的建設(shè)及對(duì)農(nóng)民的支持，是公共財(cái)政中的三農(nóng)問題。同時(shí)農(nóng)村公共財(cái)政也不僅限于研究鄉(xiāng)村公共財(cái)政這一微觀領(lǐng)域，還應(yīng)著眼于國(guó)家財(cái)政支農(nóng)等宏觀領(lǐng)域，本身財(cái)政就是國(guó)家理財(cái)?shù)幕顒?dòng)。

農(nóng)村公共財(cái)政法律既包括為調(diào)整農(nóng)村特定公共財(cái)政關(guān)系而專門制定的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，也包括一般公共財(cái)政法律體系中所包含的與農(nóng)村相關(guān)的法律條款。既體現(xiàn)在財(cái)政基本法、稅收基本法、預(yù)算法等財(cái)政稅收專門法中，還體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)法、教育法、社會(huì)保障法等其他相關(guān)法律法規(guī)中。

法律為農(nóng)村公共財(cái)政運(yùn)行和國(guó)家各財(cái)政管理部門所需資金提供法律保障，并且與其相關(guān)農(nóng)業(yè)財(cái)政調(diào)控手段進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，合理配置市場(chǎng)資源，以達(dá)到較好的農(nóng)業(yè)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控效果。

二、我國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政法律立法方面存在的問題

（一）農(nóng)村公共財(cái)政法律“少”

重要法律很少，某些方面存在制度缺位?；A(chǔ)性法律體系還不健全。農(nóng)村公共財(cái)政法律是公共財(cái)政法律的一個(gè)方面，其所依附的我國(guó)財(cái)政法律體系還不健全，預(yù)算法在我國(guó)財(cái)政法律體系中居于基本法的地位，但預(yù)算法實(shí)際上是一個(gè)程序法，很難包括財(cái)政管理體制等應(yīng)當(dāng)涉及的種種實(shí)體性問題。一些基本的財(cái)政法律如財(cái)政基本法、稅收基本法、財(cái)政監(jiān)督法、主要稅法等還沒有制定或頒布。

（二）農(nóng)村公共財(cái)政法律“老”

很多法規(guī)適用時(shí)間很久了，比較滯后；中國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上建立起來的?，F(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要規(guī)范性文件是1995年財(cái)政部頒發(fā)的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）。中國(guó)過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的核心是地區(qū)收支均衡問題。作為一種過渡性的制度，“辦法”帶有較深的舊體制的烙印。

（三）農(nóng)村公共財(cái)政法律“低”

從法的淵源來看，我國(guó)的財(cái)政體制立法一直維持在較低的層次上。有關(guān)財(cái)政體制方面規(guī)范性文件全部是由國(guó)務(wù)院制定的，我國(guó)的《憲法》中基本上沒有關(guān)于財(cái)政體制的規(guī)定，其他的基本法律也很少涉及，只有《預(yù)算法》對(duì)此有些簡(jiǎn)略的規(guī)定。但是，各國(guó)關(guān)于財(cái)政管理體制的法律規(guī)定，一般都由該國(guó)的《憲法》或《財(cái)政法》、《預(yù)算法》等財(cái)政基本法律中的某些法律規(guī)范來具體確定。

（四）農(nóng)村公共財(cái)政法律“粗”

立法過于原則，操作性差，配套不全，例如1995年施行的《預(yù)算法》規(guī)定了各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和各級(jí)政府對(duì)預(yù)算監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限以及法律責(zé)任，但內(nèi)容比較原則，籠統(tǒng)，沒有體現(xiàn)在預(yù)算的事前，事中監(jiān)督，同時(shí)也缺乏操作性；只是對(duì)預(yù)算內(nèi)資金作了明確的規(guī)定，未涉及到預(yù)算外的資金問題。雖然國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》已經(jīng)明確的規(guī)定，預(yù)算外資金由財(cái)政部門管理，但是中共中央1996[13]號(hào)文件明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)由經(jīng)管部門管理，這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)由財(cái)政管理的預(yù)算外資金，無形之中就分出了一部分管理，致使財(cái)政職能被肢解。

三、完善我國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政立法的建議

（一）完善農(nóng)村公共財(cái)政基本法律

制定財(cái)政基本法，規(guī)范財(cái)政管理體制；制訂《財(cái)政收支劃分法》，健全預(yù)算法律制度，強(qiáng)化預(yù)算法律效力。隨著條件成熟，將所有財(cái)政性資金納入預(yù)算管理，建立統(tǒng)一預(yù)算；制定稅收基本法，完善稅收法律體系。應(yīng)盡快制定《國(guó)債法》，使國(guó)債的發(fā)行、流通、償還、使用等制度有章可循。并應(yīng)在整頓財(cái)政信用的基礎(chǔ)上，制定《財(cái)政周轉(zhuǎn)金管理?xiàng)l例》或《財(cái)政貸款法》，使財(cái)政信用資金的使用建立在法制的基礎(chǔ)上；完善政府采購(gòu)制度，推進(jìn)財(cái)政支出制度改革；既要對(duì)《審計(jì)法》進(jìn)行必要的修改，同時(shí)更要制定《財(cái)政監(jiān)督法》，為權(quán)力機(jī)關(guān)參與財(cái)政監(jiān)督提供明確細(xì)致的法律依據(jù)。同時(shí)應(yīng)尊重農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，重視農(nóng)業(yè)特別法的制定。

（二）確保農(nóng)村公共財(cái)政立法質(zhì)量，逐步提升層次

在推進(jìn)公共財(cái)政法制化進(jìn)程中，需要逐步將規(guī)范性文件提升到規(guī)章的層次，將規(guī)章提升到法規(guī)的層次，將法規(guī)提升到法律的層次，并將財(cái)政立憲的思想充實(shí)到《憲法》中，達(dá)到建立健全農(nóng)村公共財(cái)政法制體系的目的?？裳芯客ㄟ^法定的程序，將我國(guó)近年來推出的一系列支持“三農(nóng)”財(cái)政政策上升到法律法規(guī)的層面，加快推進(jìn)農(nóng)村公共財(cái)政的立法步伐，從而為解決“三農(nóng)”問題提供法律保障。

（三）細(xì)化農(nóng)村公共財(cái)政法律條款，制定相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則為了便于操作，避免過于寬泛的解釋空間的出現(xiàn)，條款應(yīng)當(dāng)細(xì)化，以明確的操作規(guī)則來規(guī)范執(zhí)法主體的行為并提供能夠相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。比如，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)對(duì)截留、占用、挪用財(cái)政款項(xiàng)的行為規(guī)定相應(yīng)的行政、經(jīng)濟(jì)、刑事責(zé)任的追究條款。不能單純依靠作為基本法的《農(nóng)業(yè)法》。必須加緊制定和完善配套法律，建立健全農(nóng)業(yè)法律體系，使《農(nóng)業(yè)法》確立的基本制度具體化，更便于操作。

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