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.我國行政法學界普遍認為，引起行政訴訟法律關系發生的起訴行為，只能由行政機關的具體行政行為直接指向的行政管理相對人實施，既然行政管理相對人已放棄訴權，那么，其他非行政管理相對人是不能越俎代庖行使這一權利的。其主要理由，就是行政訴訟法律關系源于行政法律關系，即行政法所確認和調整的，國家行政機關在行政管理中同行政管理相對人之間所發生的權利與義務關系。筆者則以為，根據我國的現實狀況和行政訴訟法的立法精神，有關行政訴訟的提起，絕大多數應取決于行政管理相對人，但不應僅僅局限于行政管理相對人。在特殊情況下，也有必要允許非行政管理相對人充任行政訴訟原告，即由國家檢察機關出面代表國家，提起行政公訴。

一、建立行政公訴的依據

第一，從行政訴訟的任務和目的看行政公訴的必要性。

行政訴訟的任務是要解決行政機關的具體行政行為是否合法的問題，其目的是要維護公民、法人或其他組織的合法權益，促進和監督行政機關依法行政。很明顯，對于行政案件，人民法院并不直接或較多地涉及當事人的實體權利、義務問題，而是著重在于對具體行政行為的合法性問題進行審查。

如果行政管理相對人放棄了“對具體行政行為合法性審查”的要求，是不是就意味著這種具體行政行為就一定是合法的呢？或者說管它合法不合法，都不要再受到法律的審查呢？答案是否定的。在特殊情況下，已被行政管理相對人放棄訴權的具體行政行為的違法性是依然客觀存在的。既然有這種行政違法性存在，我們的司法機關就有必要行使自己的使命，對違法的具體行政行為進行追究。這種發生在不平等主體之間的權利義務糾紛，如果不通過司法保護，不將雙方提到一個平等位置來考慮解決處理，而是用別的什么辦法，要達到維護公民、法人或其他組織的合法權益，恐怕是很難奏效的。這樣，也就很難實現行政訴訟的任務和目的。

第二，從審理行政案件的社會公益性看行政公訴的必要性。

行政機關在行政執法或者行政管理過程中所作的具體行政行為，雖然是針對特定相對人設立權利或義務，其實質都是旨在建立一種法律確認的社會公共秩序，都與社會公共利益密切相關，即具有社會公益性。正因為如此，所以，在審理行政案件過程中行政訴訟當事人的合法權益是不可讓渡和不可調和的。這也是行政訴訟區別于民事訴訟的基本標志。司法審判的最終目的在于確認和保護當事人合法的實體利益。行政訴訟禁止審判者使用調和方法，既不允許行政機關侵犯相對人的利益，也不允許行政機關向相對人讓渡利益，因為向相對人讓渡利益就勢必損害國家或集體的公共利益。所以，在行政訴訟過程中，當行政機關改變其被訴的具體行政行為，原告因而同意撤訴，但訴訟是否終結，還要經過人民法院的準許。保障和監督行政機關依法行政是我國行政訴訟立法的基本精神。因此，行政訴訟的開展并不能只局限于滿足原告（行政管理相對人）的訴訟請求，而應站在國家法律的立場，維護社會公共利益，防止原、被告雙方合意共同損害社會公共利益，利私而不利公的行為；或者因行政管理相對人不告就不管的行為。基于此，筆者認為，從審理行政案件具有社會公益性的特性著眼，只要行政機關在行政執法和行政管理過程中沒有法律、法規的明確規定（自由裁量行為除外），濫用了職權，實施了違法行為，這時，不管相對人有無異議，是否起訴，都應受到法律的追究。而這種追究法律責任有必要靠行政公訴來加以實施。

第三，從現實生活中“行政官司難”的特殊情況看行政公訴的必要性。

勿需諱言，我國現階段“行政官司難”的狀況還相當嚴重地存在著，還有不少的違法行政行為未被訴諸法律。從現實中存在著的未被訴諸法律的違法行政行為看，有兩種偏向存在：一是行政管理相對人無理取鬧，行政機關因不愿上法庭當被告，采取息事寧人的作法，迎合行政管理相對人的無理要求；二是行政管理者以勢壓人，行政管理相對人因怕日后被“穿小鞋”，而屈從行政機關的意志，不愿告狀或不敢告狀。從而在司法實踐中就造成了一種“行政官司難，行政官司少”的局面。這種局面與我國社會主義現代化建設需要大力加強法制建設是格格不入的。這兩種偏向，前者勢必損害公共利益，使行政行為處于不適當甚至違法的狀態；后者則往往是濫用行政職權的表現。

如果說出現了違法的具體行政行為，卻因上述兩種原因沒有人告，審判機關就不理，就任其違法行為存在，豈不造成了損害公共利益，放縱不法，玷污國家法律尊嚴嗎？我國國家根本大法憲法明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”行政公訴的設想正是本著這一精神提出來的。在行政執法和行政管理過程中，發生一個違法的具體行政行為，除了包含著對行政管理相對人合法權益的侵犯，同時還意味著對國家法律的違反，必須予以追究。所以，即使當行政管理相對人對一些違法的具體行政行為自由地處分了訴權（包括不愿起訴和不敢起訴），還是應當由一定的機構如國家檢察機關出面代表國家追究行政管理者的違法責任。從而也就可以改變我國目前“行政官司難，行政官司少”的局面。

二、國家檢察機關提起行政公訴是可行的

檢察機關本身的性質和職責，表明它實質上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份，這種身份就決定了檢察機關可以并且應當對違法的具體行政行為進行追究，如同刑事訴訟一樣，以國家名義向審判機關提起公訴，以維護國家法律的尊嚴，從而監督和促進行政機關依法行政。

目前，我國檢察機關對行政訴訟的監督，由于《行政訴訟法》第十條只有“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”的原則規定，因而在司法實踐中僅僅局限于監督行政審判程序即提起抗訴這樣一個環節上，可見現階段我國檢察機關對行政執法和行政管理的監督是十分有限、十分薄弱的，這也是造成我國現階段行政執法弊端較多和行政官司少的因素之一。從建設現代法治國家、強化依法行政的角度來要求，國家檢察機關對行政訴訟的監督應該是全面、多環節和多方式的，包括提起訴訟，支持起訴和提起抗訴等內容，而不應只提起再審一種方式。因此，改革我國的行政訴訟制度，完善檢察機關對行政訴訟全面監督職能，賦予檢察機關在行政訴訟中以訴權，既是必要的，也是可行的。

縱觀世界各國的行政訴訟制度，不乏由檢察機關充當行政訴訟原告的先例：

前南斯拉夫《行政訴訟法》規定：“如果違法的行政文件有利于個人、聯合勞動組織、其他自治組織或共同體，具有管轄權的檢察員或法律授權的其他機關可以提起行政訴訟。為此，所有國家機關、聯合勞動組織、其他自治組織和共同體，一旦發現此種性質的行政文件，有義務向具有管轄權的檢察員或法律授權機關報告。”

英國早在17世紀就產生了為保證公共權力的正當履行，檢察總長可以對違法行政行為提出控告的慣例。逐漸地，在19世紀，一系列的一般原則和慣例被具體化和固定化了，檢察總長可以參加訴訟，并以原告身份出庭。到了20世紀70年代，檢察總長作為公共利益保護者的功能得到進一步強化。

現階段我國法律也有非行政管理相對人可以提起行政公訴的規定。如《治安管理處罰條例》就對被侵害人不服公安機關對侵害人的治安處罰，作了可以提起訴訟的規定；另外還有已經死亡公民的近親屬可以等同死亡者充當原告提出訴訟的規定。這種原告資格的特例都是法律適應實際需要而作出的規定。同樣，由檢察機關提起行政公訴也有它的現實必要性和可行性，我們是可以根據司法實踐中的這種必要性和可行性，對我國的行政訴訟制度進行適度改革的。

為了使行政分訴不致于徒有形式，還應當有專門的機構才行。可以考慮，與人民法院的行政審判庭相對應，在檢察機關設立行政起訴科（并與刑事起訴科平行）。也可以在檢察機關現有的刑事起訴科內增設一定的人員，主要從事行政公訴工作。

由檢察機關對于特殊的無人控告的違法具體行政行為提起行政公訴，有著不可低估的積極意義。它將會有力地防止和克服一些濫用行政職權的違法行為和腐敗現象；它將切實地維護公民、法人和其他組織的合法權益，改變“行政官司難、行政官司少”的現狀；它將有效地監督和促進行政機關及其工作人員“依法行政”，清正廉潔，克服官僚主義，提高行政效率，實現行政管理的法制化，科學化！

三、關于行政公訴的范圍、原則與法律效力

在此，筆者對于由國家檢察機關提起行政公訴的案件范圍、管轄原則以及公訴結案之后的法律效力問題，提出一些簡要的探討意見。

第一，關于行政公訴案件的范圍。從我國目前行政執法和行政管理的現狀來看，行政公訴應主要針對兩種類型的案件：[1]有利于行政管理相對人而有損于國家和其他公民、法人或其他組織合法權益（即社會公益）的具體行政行為；[2]不利于行政管理相對人，但出于種種原因而不愿告或不敢告，或雖已控告但最終又放棄訴權，且顯系濫用職權的違法行政行為。

第二，關于行政公訴的管轄原則。從行政訴訟的實際來看，應以“原告就被告”原則為宜，即由作出具體行政行為的行政機關所在地的國家檢察機關提起行政公訴。

第三，關于行政公訴結案后的法律效力。行政公訴結案與行政管理相對人的自訴結案具有同等法律效力。當行政公訴二審終審后，原行政管理相對人不得就同一具體行政行為再行起訴，如果對二審不服只能繼續申訴。