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一、教育服務貿易發展的主要趨勢

1.境外消費仍是教育服務最主要的提供方式

在第二種教育服務貿易交付方式(境外消費)上,1999年約有147萬外國學生在OECD國家第三級教育系統學習,據對7個主要留學生進口國的統計(它們吸收了在OECD國家外留學生總量的57%),每個學生年均花費是20600美元(包括學費和生活費)。以此為估算,1999年OECD國家整個市場上,以境外消費方式進行的教育服務貿易額大約為300億美元,約占OECD國家全部服務貿易額的3%。但這個數字不包括職業教育與培訓、企業培訓的數字,也不包括英語培訓課程以及中小學教育境外消費的數字。目前,境外消費是教育服務貿易中的最大份額,統計指標目前也用這個數字來估算整個教育服務貿易額,隨著跨境交付(遠程學習)和合作培訓等教育服務貿易形式的迅速發展,境外消費占的比例可能逐步下降。

2.跨境交付存在著巨大的增長潛力

隨著電子商務和函授類的遠距離學習的迅速發展,教育服務貿易中純跨境交付形式將更多地與境外消費和商業存在形式結合,潛力很大。教育機構、出版商和信息傳播技術公司正在協力開發各種科目的電子學習課程,大量公司也在發展教育與培訓課程以便改進從業人員的技能,使他們能跟上時代的要求。

3.商業存在形式的教育服務貿易和機構會進一步增長

關于商業存在交付方式的統計資料很少,據澳大利亞大學校長委員會1999年5月的報告,35所澳大利亞大學開展了750個海外項目,這些項目主要集中在新加坡、馬來西亞、中國和中國香港,在校學生31850人。另據英國統計,75%的英國大學至少開設了一門合法的海外課程,大約有135000-140000學生在學習這些課程。OECD的報告認為,商業存在形式的教育服務貿易機構和投資也會進一步增長,大學和其他高等教育機構會進一步尋求在國外建立校園和教學設施。

4.教育服務貿易市場出現多種類型的中學后教育和培訓服務新的提供形式

過去十年來,國際間教育服務貿易有了顯著的增長,特別是在高等教育領域和專門化的培訓領域,包括各種供給方式,涉及到各種各樣的不同形式的公立和私立部門的參與,無論在發達國家,還是發展中國家都是如此。下表列出了一個多樣化的、具有革新性的和增長迅速的教育服務貿易“市場”,它將教育服務貿易市場劃為六種類型。加拿大學者吉恩•奈特也概括了教育服務貿易的一些新趨勢:提供高等教育機會的私立的營利性機構的數量在增長;利用信息通訊技術提供國內和跨境交付課程;在公私立學校就學的學生都面對著增加成本和學費;公立教育機構通過從事營利性活動或者爭取私立部門的財政支持來獲取其他來源的資金。這些趨勢在發達國家和發展中國家都很明顯。教育服務貿易的支持者歡呼關貿總協定(GATS)的存在給這些新趨勢帶來了巨大的商業利益,批評者認為它將導致產生更多的營利性辦學者,產生出現質量問題的課程和以市場為導向的學習方式,這些都是對教育作為“公共產品”傳統觀念的挑戰。①

二、關于教育服務貿易方面新的GATS磋商建議

OECD要求各成員就新一輪教育服務貿易磋商提出建議。直至2002年5月,僅有澳大利亞、日本、新西蘭和美國政府提交了建議,提出了新一輪GATS磋商回合教育服務的談判目標。美國的建議主要是:教育服務貿易是主要針對高等教育、成人教育與培訓部門的私立教育服務,提出“私立教育與培訓將繼續補充而非代替公立教育體制”。建議澄清分類問題,提出教育服務的分類應該明確包括和區分為兩類服務:培訓和教育考試服務。它列出了阻礙實現教育服務貿易的障礙,如禁止由外國實體提供教育服務,不允許在一個成員境內授權建立和頒發授予學位機構,不允許進行有經濟回報的測驗等等,建議各成員國做出入市場準入承諾時以及制定涉及國內部門規章的附加承諾時將這些問題考慮在內。澳大利亞的建議承認政府在財政、供給和制定教育規章中起著重要作用。然而,作為在所有國家提供給個人的一種范圍廣泛的教育選擇方式,它支持進一步的教育貿易自由化。而且,它建議,有必要讓教育服務談判在整個服務業回合的談判框架下進行。新西蘭的談判建議明確指出減少教育服務貿易的障礙不等于削弱公共教育體系的核心地位與標準。國際教育服務貿易可以對國家教育政策目標提供補充和支持。它認為對教育服務貿易在層次上不應該加以限定。日本的談判建議也鼓勵WTO成員“通過放寬市場準入,確保國民待遇,削減國內規章來促進教育服務部門的自由化”,但日本的建議也強調需要確立保障措施,改進服務的質量,保護消費者免受境外低質量教育提供者的損害。GATS的主要關注點是以市場為導向的高等教育服務的貿易與投資。教育服務同視聽服務、能源服務一樣,是GATS成員最少承諾的部門,這反映了在大多數國家,部門規章防范性強,對這個問題政治敏感性很高,也表明教育服務由政府提供的重要性。以四個WTO成員國——澳大利亞、日本、新西蘭、美國提出的磋商建議為例,他們都認為GATS在促進教育服務的國際化上能夠起到有效的作用。四國建議的共同點是在尊重每個國家在制定規章和監管公立教育方面作用的同時,也尋求清除高等教育合作的障礙。因此在資助教育和涉及入學、獎學金、助學金、學費和課程內容等有關政策問題時,不受GATS談判的束縛,期待政府在教育上繼續發揮強有力的作用。美國的建議僅限于高等教育和培訓服務,澳大利亞和新西蘭的建議要求教育服務貿易適用于各級教育,日本的建議強調保持高質量教育和保護消費者利益的重要性,同時也關注使學歷與文憑國際互認等值應采取的措施。

三、教育服務貿易涉及的主要政策問題

OECD為華盛頓“教育服務貿易論壇”起草的一份工作報告列出了當前教育服務貿易涉及的幾個重要的政策問題,分述如下。

1.缺乏高教質量保障和認證的國際體系至今還沒有一個國際公認的高教質量認證體系。因此,外國學生對他們所受高等教育的質量沒有信心,也不能確定他們獲得的學歷資格在勞動力市場上是否有價值。對于建立這樣一種體系,人們也曾做過幾次嘗試,但迄今為止只達成了幾個范圍相當有限的地區性的協議,用于定義高教提供者的國際標準,同時保護消費者(學生)利益。

2.網上教學提供者對現有高教市場的影響網上教學可能對教育服務貿易的未來發展造成很大影響。第一,它極有可能增加學習國外課程,然而至少是部分時間仍留在本國的學生的數量。第二,它凸顯了質量保證的必要性,因為新的跨國網上教學機構在許多國家只有學生,卻沒有實體,因此很難服從于當地的質量認證體制。第三,如果那些著名的大學決定大力投資網上教學,它們在勞動力市場上能得到更多的優勢。最后,網上教學可以降低國際間學生流動的增長率。

3.中等后教育國外提供者的管理許多政府希望通過教育實現某些國內目標,它們認為來自國外提供者的競爭會削弱自己這方面的能力。在國際通用的中等后教育和培訓服務的質量認證體系還沒有建立的情況下,國內對如何管理外國中等后教育提供者肯定會有一些擔心。日益增長的跨國境網上教學活動最有可能加重這種擔憂。然而,對于外國提供者的管理又會引發“與國內提供者同等待遇”的問題。針對這些疑問,OECD工作報告的制定者科特•拉爾森等人認為,GATS明確地承認各國政府對教育服務實施管理以達到國家政策目標的主權。此外,協議本身的靈活性不但允許成員國選擇他們希望給予市場準入的部門和服務提供方式,還允許它們決定市場準入的條件,如果待遇不同,還可提出給予國民待遇所需的條件。

4.學習材料的知識產權隨著高教服務貿易的增加,大學和其他高教機構的國際間競爭也日趨激烈。在這種情況下,各大學都試圖用知識產權來保護它們的知識、學習材料和名譽。但也有相反的例子:麻省理工學院最近宣布,它將于今后十年間把所有的課程資料在網上免費公開。但是,免費的知識并不等同于免費的學習。將課程資料在網上公開并不能使世界各地的網上學習者得到那些大學的在校生所獲取的知識——一門課程的學習所包涵的內容遠比僅僅提供一套材料要豐富得多。

四、對WTO/GATS的置疑及澄清

對教育服務貿易自由化的疑問包括:外國教育服務機構進入他國必然享受國民待遇;私立教育機構勢力過大,從而破壞公共部門對教育服務的提供;政府參與市場或潛在的市場,將對私人市場構成障礙,因此必須予以控制;一旦某國政府同意將某一領域納入到這些協議中,它就不可以再從這些協議中退出等等。關注主要集中于以下兩點。

1.關于政府提供服務問題。即在公私立教育服務共同存在的情況下,使得公共服務作為“政府行為應排除在GATS的范圍之外”這一規定受到質疑。GATS并未對公有和私有機構的具體作用作出任何強制性的規定,各國有權自主決定保留哪些部門由國家或國有的機構承擔。GATS認為:運用政府權利提供的服務項目是排除該協定的適用范圍之外的。協議第一條第三款(B)規定,協議適用于“除政府當局提供的任何部門、任何服務”。第三款(C)規定,“任何服務,如果不是提供商業基礎之上,也沒有受到一個或多個提供者的競爭”,就屬于運用政府權利提供的服務。實際上在混合教育體制中,很難將私立教育和公共教育做明確區分,公立和私立提供者在社會服務中共存的現象十分普遍。政府對公共服務領域資助的程度因國家而異,主要取決于國家依據社會和政治傾向在這些提供服務中所發揮的作用。某些政府服務要收費,但并不是使這一服務提供于“商業基礎之上”。一些成員建議,政府有管理的權利,以滿足國內教育目標,GATS條款與此并無沖突。

2.有人認為GATS威脅了政府制定和推行社會政策目標的主權。擔心GATS條款導致教育服務貿易過分自由化,削弱了政府管理的權限。文件制定者辯解說,政府進行管理以實現國家政策目標的權利在協議的序文中已得到明確承認,“各成員國為了推行其國家政策目標,有權對在其本土上提供的服務項目實施管理,并制定新的管理規則”。成員國有充分的自由選擇他們愿意做出市場準入承諾的部門和方式,承諾的內容和限制的范圍也完全由他們自己決定。GATS以及周期性談判的目標是逐步實現服務貿易的自由化,而非取消管制。將“自由化”和“取消管制”等同起來是錯誤的。就其本質而言,服務自由化通常是需要管理規則或者重新制定管理規則的。GATS賦予各成員國根據國家政策目標為國內服務部門制定規則,避免在任何具體的部門或提供方式上均做出自由化承諾,保留或指定壟斷的部分,保留為本土的服務活動提供補貼、實行部分政府定價的權利。

五、對策思考

對入世后的教育服務問題及其應對措施,我國教育主管部門給予高度重視并做了認真的準備工作,我國的教育服務正在進一步走向依法辦教育、規范管理的軌道。世貿組織是以規則為基礎運行的,只有學習和掌握了其規則,才能深入把握和靈活運用規則。面對加入WTO后教育服務貿易面臨的新情況,教育工作必須抓住機遇,加快發展,深化改革,迎接挑戰,為增強我國的國際競爭力做出應有貢獻。筆者認為,入世后,我國教育服務貿易應采取如下對策。

1.改進政府職能,注重克服體制性障礙我國的教育體制是在長期的計劃經濟體制下形成的。十多年來,教育體制改革雖有了突破性發展,但教育觀念、運行機制,管理體制、教學內容和方法等仍比較陳舊,和經濟社會發展的需求有較大差距,某些體制性障礙成了制約教育發展的羈絆。加入WTO后,要在教育領域引入新的競爭機制,促使一批學校提高質量和效益。要借鑒國外先進經驗,推動我國教育改革的深化,使我國教育更適應社會主義市場經濟的要求,順應教育發展的世界潮流。要進一步改變政府與學校的關系,轉變政府的宏觀管理職能,建立和完善新的行政管理機制,如質量認證機制、撥款機制、法制約束機制、評估機制等,積極委托中介機構運行。中介機構構成了介于政府的法律管理和企業自主管理之間的一種群體的自律管理,是社會管理的必要補充。政府重在提供一個寬松的發展環境,該放權的一定要放,要減少行政審批,增強政府服務意識;充分發揮市場的調節作用,努力構建良好的學校、社會環境和秩序,保護和促進公平競爭。

2.正確把握教育服務貿易的開放度對中國來說,制定教育服務貿易政策就面臨著一個正確把握教育服務貿易開放度的選擇問題。我們要借鑒國外教育發展的有益經驗,學習先進的教學理念、教學模式、教學內容和教學方法,加速為本國培養緊缺人才,促進國家教育體制的革新和發展,大膽地引進國外優質的教育資源,如品牌、課程體系、教師、教學方法、教學手段、管理模式、評估體系等,創造更加開放的條件。同時我們要維護國家基本的政治文化經濟利益,堅持黨和國家的教育方針,保持和弘揚中華民族優秀文化傳統,這就要通過制定比較嚴格的法律規章,設定一定的技術門檻來保護我們的教育市場。要把握好教育開放和國際合作的政策界限和尺度。因此,在制定和修訂涉外教育法規時,要經得起WTO規則的司法審查,要切實保證合作人的合法權益,盡量提供較為寬松的良好合作的制度環境。同時,新的法規一定要把握“擴大開放,依法辦學,規范管理,促進發展”的準則,堅持國家法律在規范教育服務貿易活動中應有地位,對教育服務貿易按照法定程序實行審批、實施監管和評估。

3.適應經濟結構調整的需要,及時調整教育結構和人才培養結構在考慮教育服務貿易開放度的同時,必須同步著眼于和立足于國內人才的培養。入世后人才的結構性矛盾是一個突出問題。為了解決急需的緊缺型人才問題,我們必須堅持以高層次人才培養為重點,下大力氣抓好以學術帶頭人為代表的高層次人才隊伍的建設,形成一支在國際競爭中陣容強大的國家隊;同時還要堅持以培養年輕人才的創新能力為重點,建設比較完善的與市場經濟體制相配套的人才管理體制。為盡快提高急需人才的培養水平并建立適應經濟建設發展需要的新學科,特別要支持鼓勵我國高等學校和國外高水平的大學采取多種形式合作辦學,迅速培養能夠適應國際競爭的管理、金融、法律、高新技術等方面的緊缺人才。

4.加強對職業培訓服務貿易市場的開發,促進終身教育體系的建立當前要著重發展與新型服務業相適應的新型職業教育與培訓,培養高素質的勞動力和實際工作第一線的專業人才,滿足提高企業競爭力的需求和外資企業大量進入對人才的需求。從教育服務貿易發展的現狀來看,各國比較公認的是成人教育領域有最廣闊的發展空間,更適合于市場化的運作。目前各種培訓機構如雨后春筍般遍及全國,英語培訓、計算機培訓、考研培訓,都具有極其廣闊的市場。尤其各種跨國公司舉辦的各種認證培訓、資格培訓、特許經營培訓更是風靡全國。這些培訓滿足了人民群眾多層次、多樣化的教育和學習需要,但商業性也很強,往往有較高的利潤回報率。這些非學歷性的教育服務貿易機構投資者可以取得合理回報,但前提是進行企業注冊,執行企業的會計制度,合法納稅,不享受非營利機構的稅務優惠待遇。同時政府也要為低技能勞動力提供大量的免費就業或轉崗培訓。未來社會將是一個學習化社會,因此,必須建立正規教育與非正規教育與培訓并行的,更為開放靈活的社會化教育網絡,為建立終身教育體系奠定牢固基礎。

5.積極推進雙向留學服務,逐步改變教育服務貿易進口大國的狀況隨著綜合國力的增強,我們教育服務貿易的努力目標不僅要實現留學人數的“順差”,也要逐步實現教育服務貿易額的平衡,從教育服務貿易進口大國變為出口國。加入WTO并作出有關教育服務承諾,將使我國教育開放的程度進一步加大。我們要始終不渝地堅持“支持留學,鼓勵回國,來去自由”的留學政策,對自費留學生給予更多的關懷和引導。同時要考慮對公派留學政策適時進行調整,提高針對性和實效性。

6.以跨境交付方式進入我國的教育服務貿易要給以高度重視從華盛頓會議得到的信息來看,依靠網絡進行的遠程教育將是教育服務貿易最具有發展潛力的部分。目前,信息技術已達到網絡化和數字化階段,在發達國家,第二代因特網和信息高速公路正在迅速擴展。尤其網絡學習與教學實踐、網上虛擬教育的飛速進步,促進了教學形式產生根本性變革。不言而喻,國外機構會通過網絡教育、遠程教育以非設立方式越來越頻繁地介入我國的教育服務領域,由此引發的學歷資格認證、教學質量等問題也可能會日益增多,對它所帶來的利弊要給以充分的重視。

7.及時建立教育預警機制作為WTO成員,我們要認真遵守WTO規則,認真履行義務和承諾。但GATS的一些規則和協議規定本身就是比較籠統含糊的,有一定彈性,有些是多方談判妥協的產物,有些是新一輪教育服務貿易談判待解決的問題。要警惕某些大國對國際規則采用雙重標準,在國際交往中保持清醒,在全球化形勢下,要提高國際交往能力,把握好教育國際化的尺度。另外,亟需建立教育產業的預警機制。以避免突然出現爭端時措手不及。