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完善和加強人大對檢察工作的監督，是依法治國，建設社會主義法制國家的必然要求。加入WTO后，檢察機關在法制統一原則和公開透明原則規制的執法環境中履行法律監督職能，更應當自覺地接受人大的監督。法治的進步和檢察權的本質屬性，要求徹底改變現階段人大對檢察工作監督存在著法律至上性與現實中的結構性弱化之間的強烈反差，真正實現人大對檢察工作監督的超系統、跨機構的現實的最高國家權威性。①這既是人大司法監督職能的強化與規范化過程，也是檢察機關充分發揮主觀能動性，健全接受人大監督機制，以監督為支持，借人大監督促檢察監督的互動過程。要使接受人大監督從自發到自覺，從被動到主動，從無序到有序，檢察機關的能動作用對于人大以及檢察機關本身都具有重要的意義。

人大對檢察機關的監督方式有審議工作報告、人事任免、執法檢查、評議、質詢、交辦、調查、個案監督、法律監督文書等等。其中，執法檢查最為常用，而評議則正在探索并逐漸推廣。本文試針對執法檢查和評議這兩種行之有效的監督方式，從被監督者的角度，結合實踐經驗，進行利弊分析，提出規范化、制度化建議；同時，以積極主動的心態，研究檢察機關的能動作用。

一、協助人大完善執法檢查制度，促進公正執法

關于執法檢查，全國人大常委會于1993年8月制定了《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》。該規定對執法檢查的組織、活動原則、主要程序等內容進行了規范。各級人大常委會或專門委員會每年都要組織幾次執法檢查。其中專門針對檢察機關的執法檢查不多，如《檢察官法》執行情況檢查；大多數是針對某一法律如《刑訴法》的貫徹執行或某一專項行動如“嚴打”整治斗爭中的執法活動進行的系統檢查或行業檢查。執法檢查也是執法評議的基礎和依據之一，這些檢查對促進檢察機關公正執法，提高檢察隊伍執法水平發揮了積極的作用。但是，為避免執法檢查和評議流于空泛和形式，還有很多方面有待加強和改進。而檢察機關的能動作用將從中發揮積極有效的輔助功能。具體表現在：

（一）檢查主體的專業性缺陷及其克服。檢察機關及有關職能部門的業務，如不捕、不訴的法律分析、抗訴審查等具有較高的技術要求，而系統、機構之間的分工、配合、制約關系又較為復雜。執法檢查本身對監督者監督水平提出了考驗。然而，當前人大擁有的法律專業人才與其不斷強化的法律監督職能需要還有一定的差距，導致所謂的“外行查內行”現象。如在對我院的執法評議中就有人大代表把取保候審也當作超期羈押的范疇，混淆了偵查期限與羈押期限的法律概念。

在提高檢查主體的專業水準方面，檢察機關可以有以下作為：一是作專業輔導，向人大代表、委員講解有關檢察業務的基礎常識，對檢務公開和檢察工作報告包括的專業知識進行重點介紹。如我院張溫龍檢察長就曾經在全區人大代表培訓班上作關于“如何提高人大司法監督的有效性”的講座，受到人大代表的歡迎和好評。二是在執法情況報告后附注有關專業解釋和法律依據以便對照檢查。如我院將執法檢查的具體內容分項逐案列表說明，使檢查評議一目了然，簡單方便，同時也使監督者更熟悉掌握相關業務。三是建議在檢查組成員中增加司法實踐者和法學研究者的比例，使檢查組更具權威性。如我院接受人大進行執法評議時就建議邀請政法系統的法制委聘任委員參加，他們的意見、建議就具有很強的專業性。雖然上述措施并不能根本改善人大的專業化問題，但對于經驗積累和具體操作仍不乏促進和優化作用

（二）檢查內容的針對性缺陷及其克服。就針對檢察機關或政法系統的執法檢查而言，錯案追究責任制等辦案制度和辦案紀律約束最嚴格的，人民群眾反映最強烈的，以及公檢法三家矛盾最突出的執法權力和環節，才是執法監督的關鍵和實質所在。一些執法檢查在內容選擇上貪多求全，結果反而重點不突出，目的不明確，失去了督促檢查的意義。

接受人大執法檢查的目的就在于通過檢查糾正錯誤，總結經驗，防止執法權力被濫用或執法過程中出現偏差，保障公正執法。既然是監督制約機制就應當著重針對最要害最薄弱的環節，否則，忽略或規避都可能產生不公正甚至腐敗的隱患。為此，檢察機關應當主動向人大提出需要進行重點監督檢查內容的建議，并進行必要的解釋和說明。如我院主動邀請區人大進行執法檢查評議時就提供了相關的內容目錄附注說明，列舉了不捕、不起訴公開聽證、自偵案件強制措施及犯罪預防、人大交辦工作、檢察長接待日工作等方面供人大常委會選擇定奪。因為人大代表與社會各界聯系密切，具有最廣泛的代表性，最能反映人民的滿意程度。主動建議檢查內容，事實上是在自查自糾的基礎上，將檢察執法質量與效果通過人大的檢查和評議進行最嚴格的驗收。當然，這也是人民群眾的要求，是檢察權的內在必然要求。對檢查內容的建議，深層次的意義在于體現了檢察機關始終將檢察工作置于人大監督之下的端正態度和公正執法的信念。

（三）檢查形式的真實性缺陷及其克服。現實中，大多數執法檢查都經過事先長期的準備，在可預見和“包裝”的情況下，采取書面檢查、聽匯報、開座談會等形式，難免有走過場之嫌。在一些執法檢查中，作為檢查者，以完成工作計劃和上級任務的心態，要求或不希望被檢查者出現問題；而被檢查者也以應付的思想進行迎檢部署和材料準備，補缺補漏，揚長避短，報喜不報憂，結果是皆大歡喜。這顯然有損法律至上的嚴肅性和人大的權威，造成人大監督“虛化”效應。對檢察職能的全面正確履行也有害無益。

為此，檢察機關應當以平常心對待執法檢查，保持執法標準的一貫性和公開接受監督的經常性。首先要求杜絕為迎接檢查而“造假”的不良現象，敢于暴露問題，正視檢查結果。其次要深化檢務公開，把日常的執法情況通過各種形式向社會公開，經常向有關部門通報工作，定期向人大報送專項和綜合的執法質量分析、調研報告等，把定時間、定內容、定形式的執法檢查向平時的各個具體的執法行為延伸，從而使檢查評議客觀真實地反映執法質量與執法水平。最后，應當主動歡迎人大執法檢查采取暗訪式、突擊檢查式、抽查式以及交叉檢查式等不確定性形式，使檢查結果不含水份。

（四）檢查效果的持久性缺陷及其克服。執法檢查的階段性似乎成為思維定勢，忙過一陣下次從頭再來。一方面，是因為檢查后的分析、評價、責任追究與督促整改措施沒跟上，檢查組一走就完事大吉；另一方面則由于某些量化標準不科學，過于僵化，沒有充分考慮合理的差異進行區別對待，結果使先進更先進，落后更落后，非但不利于良性的競爭，反而挫傷了某些條件艱苦的弱勢單位。

要體現執法檢查的監督作用，檢察機關還是應當從自身重視和配合上入手。首先，要堅持一檢查一整改一反饋制度，認真從檢查中總結經驗教訓，研究整改措施，狠抓落實。尤其針對人大代表對檢察工作提出的批評、意見、建議和要檢查評議中過問的具體事項，要作為督辦事項，由檢察長親自督促，指定業務骨干具體承辦，在期限內及時辦結并書面正式行文向人大報告反饋。如我院針對人大代表在執法評議中詢問的有關個案，逐一進行了書面答復，對法制委委員指出的不足之處，全部制定了詳細的整改方案，由專人負責落實，并定期反饋改進效果。其次，要將執法檢查評議中的成績與問題、表揚與批評和具體的責任人對號入座，鼓勵先進，鞭策后進，獎勤罰懶，賞罰分明。最后，要主動向人大了解檢查活動的總體情況以及其中可以借鑒的得與失，主動與其它單位橫向對比，樹立憂患意識和競爭意識。如此一來，不但檢察機關內部對執法檢查評議的不正確態度得到糾正，體現了人大監督的制約效力，從而促進執法責任的落實；對于人大而言，檢察機關對檢查評議結果的高度重視和整改落實則有助于強人化大的監督意識，維護人大監督的法律尊嚴。

二、以評議整改為契機，借人大監督促進檢察監督

關于對檢察機關的評議，包括對人大任命的檢察員進行述職評議和對檢察執法情況進行代表評議兩種。評議不僅拓展了人大在例會之外的監督權，對被評議的個人和單位也產生有效的制約，有利于促進責任制的落實。當然，實踐中也存在著一些值得研究探討的問題：如評議是一種代表活動，還是一種監督方式，還是對現有監督手段的組合？又如，評議主體是誰？絕大多數地方，參加評議的是部分代表，少數地方（如上海）是全體代表，有的地方則規定代表參加的比例（如安徽規定10%）。還有，采取哪種形式評議比較適宜？是否必須在會議（人代會和常委會會議）上進行，或者可以采取召集代表或委員開座談會、辦公會或者逐一走訪的形式。再如，評議效果如何？不具備法定人數的評議和會議外的評議，是否具有普遍的約束力②。在監督法出臺前，這些問題有待人大和檢察機關通過協商加以解決。

以下，筆者僅結合我院主動邀請人大對檢察執法進行評議的具體情況，談談檢察機關在評議中的能動作用。

為了保證評議結果的公正、客觀且能夠代表最廣大人民群眾的心聲，我院在由區人大常委會領導、法制委委員以及來自區直機關和各基層單位的人大代表進行集中評議前，建議人大發動全區人大代表開展了為期一個月的調查研究和征求意見。在評議中增加了質詢的環節，由檢察長和職能部門負責人當場解答代表和委員提出了問題。評議的結果比預想的更加嚴格，批評和建議也相當中肯，直接反映了一些檢察機關平時難以得知和掌握的情況。主要問題都集中在法律監督方面，如立案監督在監督立案后跟蹤督促公安機關偵查報捕力度不夠；又如石場非法采石致人死亡等重大責任事故沒有受到追究；再如公安機關和審判機關超期羈押現象嚴重而檢察監督不力；還有附加刑中的罰金未執行等等。事實上，這些問題檢察機關并非沒有履行法律監督職能，而是被監督者的法律意識不高，而檢察監督在許多方面又缺乏強制效力。但是在評議中由人大代表和委員們提出來，加上檢察機關進行的解釋說明，人大領導、法制委委員和與會的人大代表都形成了共識：必須加大法律監督力度，必要時由人大出面督促落實。這正是檢察機關履行法律監督職能過程中最急需的支持。使檢察監督獲得了人大乃至廣大人民群眾的強有力的支持。

評議后，我院專門就如何與人大配合加強法律監督向人大領導和法制委匯報了工作設想：一是由人大發動向全體人大代表進行法律監督的宣傳教育，密切聯系群眾為檢察機關提供案源線索，為法律監督職能的全面正確履行創造良好的執法環境。二是由人大法制委牽頭組織政法三家就有關法律監督問題舉行聯席會議，統一思想，解決分歧。三是由檢察機關定期向人大報告法律監督過程中的困難與出現的新問題，人大根據需要組織專項執法檢查，或與檢察機關共同跟蹤監督糾正違法情況。四是由人大根據檢察機關反映的有關部門和有關責任人有錯不咎問題，與對該單位的工作評議和對有關領導的述職評議相掛鉤，落實違法者的具體責任和領導責任。顯然，上述措施必將大大加強和改進檢察機關法律監督職能的強制效力，為檢察工作提供更好的監督與支持。