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全面建設和諧社會，農村是關鍵。實踐農村和諧社會最重要是農民現代素質的培育。沒有農民現代素質就沒有農村社會的現代化，更談不上農業經濟和農村社會的和諧秩序。

一．農民現代法律意識在農村和諧社會建設中的作用評析

依法治國是和諧社會的基本前提，而農民現代法律意識則是中國農村和諧社會建設對農民素質的內在要求?，F代法律意識指的是以現代市場經濟和民主憲政制度為基礎的法律價值觀念體系，包括民主意識、平等意識、公正意識、維權意識、程序意識、效率意識、道德自律意識、規則意識、敬法守法意識等。培育農民現代法律意識對中國農村和諧社會建設中的立法工作、法律實施及經濟建設等頗具現實意義。

（一）農民法律意識與和諧社會的立法

法律意識在立法中具有不可或缺的地位，扮演著十分重要的角色。正如黑格爾所說，“通過法律意識，也正是因為法律意識，立法者才‘捕捉到時代精神’，并將之反映到法律文件中?！保ㄗⅲ篬俄]B·B·拉扎列夫：《法與國家的一般理論》，法律出版社1999年版，第182頁。）農民法律意識在農村立法中的具體作用體現在二個方面：一方面，農民現代法律意識對已經制定的法律具有“評價”與“校正”功能。所謂對立法的評價是指社會主體依據一定的法律意識和法律的評價標準對立法機關所制定的法律是否符合社會生活實際的要求，是否具有正義性、可實現性、可操作性所作的主觀價值判斷。農民評價法律總要具有某種評價的尺度和標準，而評價標準的確立取決于農民自身法律意識水平。農民法律意識的立法評價功能直接關系到農民對立法機關所制定的法律的態度和感情，直接關系到法律能否得到農民心理認同，從而影響到立法在農村實際生活中是否能夠得到廣大農民的一體遵循。此外，如果立法與絕大多數農民的法律意識相背離，不能得到八億農民的廣泛認同，就可能導致法律在農村和諧社會建設進程中的扭曲變形乃至法律的廢止。法律意識的這種對法律的扭曲、變形乃至法律的廢止的功能，有的學者稱之為法律意識對立法的“校正功能”。另一方面，農民現代法律意識是農村立法的重要補白。法律意識對立法具有“補白功能”是基于社會生活和社會關系復雜性和變動不居使然，因為農村立法不可能做到完美無缺，完全適應農村社會生活的需要。特別是在中國農村社會持續變遷的過程中，法律自身所具有的相對穩定性使它經常不能適應農村和諧社會發展和時代變遷的要求，具有一定的“滯后性”。這些因素常常導致立法難以跟上農村和諧發展對法律的需求，出現某些法律調整的社會空白領域。而在這些無法調整或法律不完備、不健全的社會關系領域，法律意識往往能起到一種“拾遺補缺”的作用，即農民往往根據他們的法律意識來規范自己的行為，調整他們之間的關系。因此，有學者把法律意識的這種功能稱之為“準法律功能”或“補白功能”。

（二）農民法律意識與和諧社會的法律實施

在農村社會的法律實踐過程中，農民的法律意識扮演著“雙刃劍”的角色：對農村社會法律規范持認同、支持態度（堅定的法律信念）對農村法律的高效益實現以及全面推進農村和諧社會建設極具正面效應；與之相反，與現行農村法律相悖的法律意識（諸如法律信仰缺失及厭訴心理、權力依附心理等）卻是農村法律實施的巨大障礙，是與農村和諧社會格格不入的。

農民法律信仰的培育是農村和諧社會法制建設的最基本前提，農民法律信仰的缺乏，將會為濫權與專橫提供廣闊的空間；農村基層法律機關法律信仰的缺乏，則會使法律的公正與權威遭到無情的嘲笑?！胺ㄖ位倪^程實質上就是法律逐步獲得并保持神圣性的過程?！保ㄗⅲ阂ㄗ冢骸缎叛觯悍ㄖ蔚木褚馓N》，吉林大學社科學報，1997年第2期。）正如二千多年前亞里斯多德在《政治學》中所言：法治是良好的法律加國民普遍的服從，信仰法律是“普遍服從”的前提。柏拉圖曾指出：“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有法律的權威，我敢說，這個國家一定要覆滅?！保ㄗⅲ骸段鞣椒伤枷胧焚Y料選編》，北京大學出版社1983年版，第25頁。）在當今中國農村，國家法律、地方法規并不少，但由于種種原因，卻使廣大農民對法律知之甚少，農民的權益得不到有效保障，再加上部分法律對農民的確存在不公正之處，最后導致農民在無奈中對法律敬而遠之……如此現狀，何談對法律的忠誠與信仰！而法律信仰又是和諧社會建設工程中的基本支撐力量。沒有農民的法律信仰，根本談不上農村和諧社會中法律實施效果。

（三）農民法律意識與和諧社會中的農村市場經濟秩序

法律意識的價值取向和法律意識的內容是由社會經濟基礎和經濟結構決定的。但是，法律意識能否正確反映社會經濟結構的內在要求對社會生產方式和經濟結構的正常運行也具有十分重要的意義。如果農民形成了與之相適應的法律意識，則農村社會經濟建設就會比較順利，得到高速發展；相反，如果農民的法律意識不能正確、全面反映社會經濟結構的內在法權要求，或對社會經濟基礎的內在要求作了片面的、歪曲的反映，則農村經濟的發展就可能困難重重，農村經濟發展模式可能被扭曲，發生變形或畸形現象。

事實證明，農民現代法律意識中的民商法律意識對農村市場經濟的正常有序進行具有重要意義。根據現代市場經濟的發展要求，民商法律意識至少應當包含訴訟法律意識、契約自由觀念、主體平等觀念、誠實信用觀念、等價有償觀念、社會責任和法律責任觀念等。只有國家和農民將這些法律意識和觀念要素全面反映到民商法律制度和農民的民事行為之中，農村市場經濟才能得到健康、有序、穩定的發展。否則，農村市場經濟的運作和發展就會被扭曲和變形。如沒有訴訟法律意識，農民在解決利益糾紛、維護自身權益時，就不能自覺運用法律，更談不上培育“尋求法律救濟”的法律心理；沒有契約自由、主體平等、等價有償的觀念，就沒有市場交換的公平正常的進行；沒有誠實信用的觀念，農村經濟生活中就會出現強買強賣、欺行霸市、制假賣假、不履行合同等現象；沒有社會責任和法律責任意識，農民就不可能在民事和商事活動中顧及他人和社會的利益，自覺承擔民事活動和商事交往中的法律責任。

二、制約中國農民現代法律意識培育之因素分析

梁治平先生在論及中國法制現代化和法律意識現代化的困難時，曾經分析道：“最根本的原因大概在于，中國當代法律基本制度源于西方，并不是土生土長的東西，而制度后面的那套思想觀念、行為卻是千百年來民族文化的一部分，有其深厚的根基，決不是一種政治或社會力量在短時間內可以改變或者清除的。盡管中國人引進西方法律制度已有近百年的歷史，但是透過他們的言行舉止不難察覺，實際上存在著另外一套獨特的行為準則”（注：梁治平：《新波斯人信札》，貴州人民出版社1987年版，第15—16頁。）。對此，筆者頗為贊同。與此同時，我們應當看到，在農民法律意識現代化進程中，除了上述傳統法律文化因素外，還有諸多社會文化因素極具障礙功能，具體概括為以下三個方面：

（一）法外行政

在現實生活中，行政與農民的生活有著密切聯系，從出生后的戶籍登記開始，工商、稅務、公安、司法、房管、村委會等等，伴隨著農民的一生，它們依法運轉是農民高質量生活的保證。行政法治之實現程度既是衡量一個國家秩序化的根本標志之一，亦是中國全面和諧社會建設的一個表征。但在農村實際生活中，行政侵權、行政越權、行政失職等法外行政現象的普遍存在已是不爭的事實。周廣立現象（四年內免費行政官司251件）從另一角度表明了農村行政違法行為的普遍性。無怪乎百姓感嘆道，在基層，需要法制教育和法律知識的，不僅僅是我們，更主要的是政府官員！如此法外行政行為普遍存在，其對中國農村法治化進程推進之破壞力是顯而易見的。

法治社會，必然是權力、權利相互尊重的社會。但目前在農村，幾千年流傳下來的行政文化中“官本位”之觀念仍在一些基層行政人員頭腦中根深蒂固，將行政視為對民眾的一種絕對權威支配，無權力受限意識，法外行政行為屢見不鮮。根據徐顯明先生著名的“權力權利守恒定律”（此消彼長，此長彼消），行政權擴一分，公民的權利便少一分。如何喚起農民對法律的信仰及對法的理性遵從，是中國農村和諧社會法治化之關鍵。法外行政的泛濫（權力的無限性）必然導致民眾追逐權力、迷信權力、崇拜權力；相反，若在權與法的較量中，權力不再是一匹放縱不羈的野馬（法律成為控制它的韁繩），必然會使農民產生還是“法大”的質樸感覺，消除“法大還是權大”的困惑，對權力的迷戀就會被對法律的崇拜所替代。

（二）普法畸形、執法粗暴、司法腐敗

作為農家子弟，曾親眼目矚了那些父老鄉親是如何在無奈中對法律敬而遠之的。

我曾多次見過縣里、鄉里組織的法制宣傳，一輛大卡車停在村口，大喇叭對著村子高聲吼叫著譬如抗稅、漏稅負什么責任，違反計劃生育負什么責任，違反土地政策負什么責任，以及治安管理處罰條例的規定，甚至很多地方性規定，這些規定全部是兇巴巴的禁止性條款。而車上的人呢，早跑到村委會去吃狗肉、喝燒酒去了，時不時還傳出些行酒令和劃拳聲。可以想象，農民能對這些斷章取義、只見義務責任不見權利保護的“法律”感興趣嗎？再看看那些鐵路公路沿線的標語吧：“誰失火，誰坐牢”、“計劃生育也是法，違法要罰款”、“橫穿鐵路，軋死不賠”……如此這般變異的“普法運動”把法律完全丑化了！

與此同時，一些地方屢禁不止的粗暴“執法”、違法執法則會讓農民深感畏懼，甚至恐懼。催糧催款時，鄉政府、派出所、地方打手“聯合執法”；落實計劃生育政策時，將超生婦女“五花大綁”，如果是“超生游擊隊”，則跑了和尚跑不了廟，將家俱全數充公、房屋推倒；農民未交“買地錢”，算成違章建房，鄉政府租來推土機“行政強制執行”；去打工先交大筆錢“買”了暫住證、未婚證再說，去深圳的還要邊防證，否則算成“三無人員”，被聯防隊員用繩子一捆，收容遣送了，等著家里拿錢來贖吧。然而，當他們被無故開除，被聯防隊員暴打，被黑心老板拖欠工資而不得不去進行被城市人譏之為的“跳樓秀”時，那些保護他們的法律——合同法、行政訴訟法、勞動法卻形同虛設。這時，法律在農民權利保護的正義時空中卻“無故”缺席。

對于這樣被異化的“惡法之治”，他們寧愿選擇禮治。如果有一天，中國九億農民不怕法律了，歡迎法律了，那么，我敢斷言，真正的法治便為期不遠了。到那時，農村才真正地步入了和諧社會。否則，我們仍將在“初級階段”徘徊，甚至倒退。

（三）部分農民的畏法、厭訴心理

從傳統視角來看，中國，特別是在廣大中西部農村，社會有序化，多不依靠法律。平等社會主體之間的交往、爭議的解決，依靠的是代代相傳的鄉規民約和宗法族規。訴訟作為一種法律賦予的以爭取自身合法權益的法律活動，本可以構成民間沖突、官民沖突合理裁決的法律制度。但是在一般平民百姓看來，“對簿公堂”是違背“和為貴”之祖訓的，正如《大宅門》中的二奶奶所言：“居家過日子，以息事寧人為好”，“一場官司十年仇”，“怨仇宜解不宜結”，“退一步海闊天空”等等，這是傳統國民以“曲則全”、“和為貴”、“不爭”為處世哲學的真實寫照。“中國人一般是在不用法的情況下生活的，他們對法律制訂些什么規定不感興趣，也不愿意站到法官的面前去。他們處理與別人的關系以是否合乎情理為準則，他們不要求什么權利，要的是和睦相處與和諧?！保ㄗⅲ篬法]加勒·達維德：《當代主要法律體系》，上海譯文出版社1995年版，第487頁。）。

時至今日，中國農民之所以不愿訴諸法院，依然存在厭訴心理、“包青天”意識，除上述傳統法律心理以及“有罪推定”的司法思維定勢的消極影響之外，筆者認為更多的是當今中國農村法律運作的殘酷現實使然：首先，農民沒有能力支付使用法律武器的成本。農民出不起訴訟費、法醫鑒定費、律師服務費。一場官司從一審到二審需要幾個月、甚至幾年的時間，農民耗不起時間，也耗不起住食宿費、交通費，甚至付不起舉證材料的打印費。其次，農民沒有能力克服自卑。農民相信黨、相信政府、相信“包青天”，只有黨和政府幫他打官司，他才敢打；只有“包青天”存在他才敢“民告官”。否則，農民是不會自信地走進法院，討回公道的。再次，農民無力沖破“官官相護”的關系網，獲得公正的判決。在我國的許多地方，能夠大事化小、小事化了的神通廣大的人士多得很。官司打來打去，打得雙方都不愿打的事例也多得是。作為弱勢群體的農民多數情況下唯有在無奈中選擇委曲求全，接受強勢者一手炮制的“大事化小，小事化了，不了了之”。

需要澄清的是，雖然農民的畏法、厭訴心理亦是影響中國農村法治化進程、制約農村全面和諧建設的重要因素，但較之前面的二個方面，則是我們最不該責備的了。

三、轉型時期對培育農民現代法律意識的幾點思考

（一）市場經濟的充分發展是克服傳統法律心理消極影響，培育農民現代法律意識的物質基礎

我國農村法治社會的建構，說到底是按照現代法治社會的樣式對傳統社會的逐步改造。其中農村市場經濟體制模式的確立和在實踐中的顯著成效，是法治社會形成與發展的最具基礎性的強大動力源泉，是培養農民現代法律意識的物質基礎。經濟基礎決定上層建筑，落后的生產力和封閉的生活方式是宗法等級意識、權利淡泊意識、畏法與厭訴心理等滋生的溫床，同時亦是培養現代法律意識的巨大絆腳石，正如馬克思當年在分析西歐大陸一些國家的發展狀況時指出：“這些國家不僅苦于資本主義生產的發展，而且苦于資本主義生產的不發展。除了現代的災難而外，壓迫著我們的還有許多遺留下來的災難，這些災難的產生，是由于古老的陳舊的生產方式以及伴隨著他們的過時的社會關系和政治關系還在苛延殘喘。不僅活人使我們受苦，而且死人也使我們受苦。”（注：《馬克思恩格斯全集：第23卷》，人民出版社1995年版，第8頁。）這充分說明了經濟發展對培養公民現代法律意識的重要性，沒有高度的市場經濟的發展，就不可能推毀小生產方式及傳統法律心理對農民現代法律意識的消極影響，更不可期望社會正義制度化。

市場經濟是自主性經濟，主要靠市場主體擁有的、受到法律保護的權利自主活動，而不像計劃經濟那樣，主要靠權力和被動的服從來活動。在自主性經濟中，農民有自主權，他們自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展，從而培養權利意識和自主精神；市場經濟是平等性經濟，市場主體都是平等的，平等交換、平等競爭，一切交易都要公平、自愿、等價、互惠才能成立，而不像計劃經濟體制下“國營”老大、“集體”老二，“先公后私”。這有利于培育農民的平等意識與習慣；市場經濟是契約性經濟，市場主體靠主體之間的契約聯結在一起并進行活動。契約（合同）是在法律的范圍內雙方或多方當事人平等、自愿訂立的“法律”。正如馬克思所說：“……通過交換和在交換中才產生實際關系，后來獲得了契約這樣的法的形式。”（注：《中國大百科全書（法學卷）》，中國大百科全書出版社1989年版，第276頁。）“廣大公民在合同的訂立、履約和違約后通過法律程序解決的過程中，在與切身利益攸關的問題上，親身體驗著法治的優越，培養著法治的精神。”（注：公丕祥：《東方法律文化的歷史邏輯》，法律出版社2002年版，第98頁。）社會存在決定社會意識，市場經濟在農村的充分發展必然為培育農民的民主意識、平等意識、規則意識、程序意識、契約精神等法治意識提供肥沃土壤。

（二）注重實踐環節、講究實效，充分發揮民間固有的習俗、慣例和規范對農民社會關系的調節功能

孟德斯鳩在《論法的精神》中指出了以法律手段取締風俗習慣的暴力性和政治風險性：“法律是制定的，而風俗則出于人們的感悟。風俗以人民‘一般精神’為淵源；法律則來自‘特殊的制度’。推翻‘一般的精神’和變更‘特殊的制度’是同樣危險的，甚至是更為危險的?！?，“要改變這些風俗習慣，就不應當用法律去改變。用法律去改變的話，便將顯得過于橫暴。那個強迫俄羅斯人把胡子和衣服剪短的法律、以及彼得大帝讓進城的人把長袍剪短到膝蓋上那種暴戾的做法，就是苛政?！保ㄗⅲ篬法]孟德斯鳩：《論法和精神（上）》，商務印書館1961年版，第309—310頁，第154頁。）

新中國成立后，國家對于農村傳統社會組織、結構以及社會關系等進行了社會主義改造，嚴厲打擊了農村原有民間組織。在反“封建”、破“四舊”名義下對各種傳統觀念和民間知識的全面清理，目的是想通過強制性改造運動把舊時的農民改選成新時代的公民，并以正式的法律去取代民間固有的習俗、慣例和規范。但事實上卻證實了孟德斯鳩預言，鄉規民約依舊以其合理性在農村社會頑強地生存著，同時亦驗證了“凡是現實的都是合乎理性的”這一黑格爾的至理名言。在農村社會“合理而不合法”的現象甚為普遍，這不能不再次引起立法者的深思！事實上，當法律拋開民間固有的習俗、慣例和規范，試圖強行介入農村時，國家的正式法律在農村社會也就失去了存在的“地氣”（根基）。因為為了使法律家喻戶曉，常常需要習慣作為補充，畢竟立法者所用的概念要求借助習慣予以闡明。在一個文明與落后同在的國度，在廣袤的農村大地，我們不能忽視民間固有的習俗、慣例和規范的成長土壤與社會功能。正如列寧所說：“假使我們以為寫上幾百條法令就可以改變農村的全部生活，那我們就會是十足的傻瓜”（注：《列寧選集：第3卷》，人民出版社1955年版，第801頁。）善待好的有效的習俗、慣例和規范也是由我國的國情決定的?！霸谝恍┞浜蟮泥l土農村依然普遍沿襲、保存、使用著大量的習慣，對習慣、習俗等民間法的遵循大大超過了對法的呼喚，國家法往往還處于次要的補充地位?！保ㄗⅲ禾锍捎校骸多l土社會的國家法與民間法》，云南大學人文社會科學學報，2001年第5期。）我國法制的統一、依法治國的推進和“送法下鄉”的運動，的確不能完全消除和擯棄人們心中認可的有效的習俗、慣例和規范。現階段的民間固有的習俗、慣例和規范在農村存在的理由是充分的。因此，我們的確不能從所謂現代法治的視角形而上學地指責和譏諷農民們的“合理不合法”行為。

需要澄清的是：重視民間固有的習俗、慣例和規范在農村社會的調節社會關系之作用，并不是說農村社會不需要國家的法律，更不是主張國家政權應當從農村社會中徹底退出。從總的趨勢看，中國農村從遵循村規民約向信仰國家法轉換是必然之事。這既是鄉規民約自身缺陷使然，更是依法治國方略、全面和諧社會的內在要求。市場經濟和民主政治在農村的充分發展必然會擠壓村規民約的生存空間，進而使之退出農村社會。此外，民間固有的習俗、慣例和規范又有良莠之分。唯有“優秀”的習俗、慣例和規范與“善”的國家法相結合，方可在社會主義法律體系中獲得合法性存在理由，成為一種正式的制度性安排，切實培育出新的更合理的法律觀和秩序觀。

（三）完善農村基層權力制約機制，改進現有法律對農民的不公正之處，從根本上為培育農民“法律至上”的法律信仰意識提供條件

民意調查表明，農民對法律的信任程度，法律權威的實現程度，從很大程度上取決于三個基本因素：基層行政機關及其工作人員對法律尊重程度；國家法律與地方性法規在農村運行的狀況；法律法規對農民切身利益的保護程度?；诖?，在全面推進農村和諧社會建設的進程中，為培育農民的法律信仰意識，我們既要完善農村基層權力制約機制，又要改進現有法律對農民的不公正之處。就目前而言，重點關注以下四個方面：

第一，加強制度改革，從制度上使農村基層行政機關及其工作人員尊重法律，真正做到“法內行政”，杜絕權力私化現象。而要防止和杜絕鄉鎮機關及其工作人員之“法外行政”“執法粗暴”“司法腐敗”等現象，僅僅靠自身所謂的黨性、法律知識的學習是遠遠不夠的。正如資產階級啟蒙思想家孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！保ㄗⅲ篬法]孟德斯鳩：《論法和精神（上）》，商務印書館1961年版，第309—310頁，第154頁。）因此要根本制約鄉鎮機關及其工作人員的“法外行政”“執法粗暴”“司法腐敗”之惡行，必須要建立完備的法律監督機制，解決權力制約問題，以保國家權力不受任何人的主觀任意的支配，實現法律的至上權威。而要實現法律權威必須做到：一方面，黨政機關堅持“權力法定”的原則，即要在國家法律規定范圍內行使職責，不可隨意推定（擴大）自身的權力范圍；另一方面，要有不依附黨政機關的專門監督機構進行鐵面無私的監督和檢查。中國目前的確有專門的監督檢查機構，但其人事、財政、考核等皆依附于同級黨政機關，讓依附者去監督被依附者，堪稱中國特色的政治笑話。

第二，改革現有的農村訴訟體制，降低農民的訴訟成本，并進一步加強對農村的法律援助力量。大多數農民對“告官”之事是敬而遠之，首先是惹不起，其次是打不起。農村現有訴訟體制的弊端突出體現為訴訟成本（全方位的）太高。這正是農民申冤不得不在無奈中繞開國家法、另辟蹊徑的根本原因所在。筆者在此還想提及中國的法律援助制度，不可否認，這種體現社會主義優越性的法律制度的確在現實生活中發揮著不容忽視的重大作用，但是這種制度化的、范圍極小的“施舍”，又有多少農民能夠“按需分配”呢？除了個別死刑犯或標的很大的當事人能享受這種待遇外，又有幾個農民能親身體驗這種社會主義優越性呢？可以想像，一個根本不打官司、打不起官司的農民，他能信仰法律嗎？

第三，加強農村失業、醫療等社會救濟立法，國家應支付農村的失業和社會救濟費用

至今為止，我國始終沒有考察農村的失業問題。按目前的農業勞動生產率，農村維持目前的農產品產量所需勞動力不超過現有勞動力的三分之一，農村過剩人口是通過“一個人的工三個人做”，一年平均有效工作日不到一個月，沒有兼業，又沒有資本的農戶，只能在貧窮中度日。“五保戶”、烈軍屬開支等社會救濟、救助費和撫恤費用也是通過制度化由農民承擔。政府在社會救濟上對九億農民的確有不盡人意之處。這既不符合社會公平的要求，國家也沒有盡到自己應盡的責任。現在中央提出休養生息政策，就應當通過立法形式使農村失業、社會救濟制度化，還農民以真正的公平待遇。在這方面湖南省某縣走在了最前面，其推行農村醫療保險，由縣鎮政府、農民個人按比例投資保險，農民可以到縣鎮政府的衛生部門報銷醫療費，其上限為每人每年報銷不超過一萬元，盡管如此，但的確邁出了可喜的一步。

第四，加強教育經費立法，國家應承擔農村九年制義務教育費用

國家要求的九年義務教育，城市由國家財政負擔，而農村卻由農民自己掏腰包?，F在農村中小學的費用開支是城市的兩倍以上，而農民的收入還不到城市居民的一半，用較少的收入負擔較多的費用這本身就是一種社會的不公平。并且20世紀90年代以來，教育部以政府的名義要求鄉村兩級中小學校舍“達標”，每個鄉鎮至少需要200萬元左右，而這些最后也通過“學生集資”等途徑轉嫁給農民?！坝腥税堰@種狀況稱為‘農村義務教育農民辦’。據教育部發展研究中心在1998年選取7個省的26個樣板縣的調查：農村義務教育的投入，中央補助約占1％，省補助占11％，縣投入占9.8％，其余78.2％由鄉和村籌集。這種狀況無疑問加重了農民的負擔。”（注：黃锫堅：《農村教育投入：缺口誰填？》，經濟觀察報2003—10—27.B2.）我們必須承認這是一個權責明顯扭曲的事實：中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔義務教育的責任；縣鄉政府財力薄弱，卻承擔了絕大部分義務教育經費——這種政府間財力與義務教育事權責任的不對稱，是義務教育特別是農村基礎教育經費短缺的重要制度原因。許多研究者將這種不對稱狀況形象地稱之為“小馬拉大車”和“大馬拉小車”。令9億農民振奮人心的是，2005年3月5日在政府工作報告中指出：從2005年起，免除國家扶貧開發工作重點縣農村義務教育階段的雜費、書本費和寄宿學生的生活費，到2007年農村普遍實行這一政策。廣大農民期待著“以農民為本”的《農村教育經費法》出臺。