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本文作者：姜銀龍作者單位：上海市工商學會

改進行政審批方式，進一步提高服務經濟發展效能

1.改進行政審批方式可從加強行政指導入手，營造良好的行政許可氛圍。行政指導工作方法是行政機關為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，在其職權范圍內運用非強制性手段，在行政相對人的同意配合下，引導其做出或不做出某種行為，以實現一定行政目的的行政管理方式。行政指導的主要方式包括：一是說服和提醒。行政指導不以國家強制力為后盾，而是以理服人，規勸、引導行政相對人進行選擇。行政機關就容易發生或可能發生的違法行為，對行政相對人進行勸告、預警；就行政相對人容易疏忽或不了解的相關事項進行提示。二是建議和幫助。在法律上、專業上、信息上給予行政相對人參考材料，提出引導性、傾向性意見供行政相對人決定。三是溝通和協商。與行政相對人充分溝通后達成共識。四是示范和獎勵。行政機關通過推薦、評價、滿意度調查等方式，引導行政相對人正確行為。行政指導是非強制性行政行為的主要形式。非強制性行政行為除了行政指導之外，還有行政合同、行政獎勵、行政調解、行政資助、行政信息服務等形式。這些形式在現代政府管理中越來越被廣泛應用。在市場經濟和公民社會不斷發展的情況下，公共行政呈現出多樣性的特點，政府越來越多地把契約、協商、鼓勵、幫助、勸導等私法手段引入服務公眾、管理社會中來。

2.改進行政審批方式，可通過實施合同備案制度提高行政審批工作效能。行政合同機制的核心是行政商談，即引入合同法原理，由行政機關采取與行政相對人商談的方式，共同約定行政目標和實現行政目標的方式，以權利義務的合同形式固定下來，從而把行政目標的實現轉化為行政相對人的意志。行政合同的廣泛使用，可以降低對行政相對人進行單方命令的行政安排的強度，便于行政相對人理解，形成容易接受和贊同的氛圍，從而減少因雙方目標的差異而產生的對立，有利于化解多種社會矛盾，構建和諧社會。實行行政合同備案制度改進行政審批方式，本質上，就是堅持市場優先和社會自治原則，凡市場機制能夠有效調節的，法人及其他能夠自主決定的，行業組織能夠自律管理的，政府就不要設定行政審批；凡可以采用事后監管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。這對于投資領域真正確立公民個人的投資主體地位，社會事業領域放寬限制、擴大開放、公平準入、鼓勵競爭，具有積極意義。

建立健全企業信用分類管理體系，進一步提高企業監督管理效能

1．進一步建立健全服務經濟發展的制度，切實把實施企業信用分類監管與自覺服務經濟發展有機統一起來。監管是手段，發展才是目的。工商部門承擔著服務經濟社會發展的重要任務，服務發展的實際成果是檢驗監管效能的重要標準，必須牢固樹立“發展為重、服務為先”的理念，切實做到主動服務、積極服務、創造性服務。要把企業信用分類監管與服務市場主體發展統一起來。探索推動經濟發展方式加快轉變的新舉措、新方式和新機制，切實提高服務經濟發展方式、調整經濟結構的能力。

2.進一步建立健全保護經營者和消費者合法權益的制度，切實把企業信用分類監管與保護經營者和消費者合法權益有機統一起來。工商工作與民生息息相關，切實維護廣大經營者和消費者的合法權益，是工商部門的職責所系、使命所在。應當把加強企業信用分類監管與切實維護經營者和消費者合法權益有機統一起來，實現企業信用分類監管與12315維權體系的互聯互通、信息共享和業務協同，建立“利用信息發現問題、通過準入回溯主體、借助信用約束企業”的連鎖鏈條。暢通維權渠道，建立快速反應機制，及時解決和反饋經營者和消費者的需求。在企業信用分類監管工作中強化維權信用記錄，針對經營者和消費者反映的侵犯知識產權、產品質量和食品安全等熱點問題，利用企業信用分類監管平臺匯集的綜合監管信息，切實加強信用監管，嚴厲打擊各種侵犯經營者和消費者合法權益的違法違規行為，全方位保護經營者和消費者的合法權益。

3.進一步強化信用激勵和信用約束制度，促進企業不斷增強自律意識。工商部門應當大力推進企業信用分類監管工作法制建設，積極參與企業信用和社會信用立法工作，使企業信用分類監管工作有章可循，有法可依。進一步整合監管資源，大力推動企業信用監管工作向集成化方向發展。通過整合監管資源，建立全覆蓋、多功能、高透明的企業信用新型監察系統和綜合運用平臺，進一步形成監管合力。進一步加強互聯互通，大力推動企業信用分類監管工作社會化建設。企業信用分類監管工作只有在政府各職能部門之間互通互聯、信息共享，才能發揮更大的作用，產生更加廣泛的社會效果。要依法積極主動地向有關部門提供企業信用監管信息，不斷擴大企業信用信息共享范圍，逐步建立數據交換和共享的長效機制，切實增強企業信用激勵和約束的整體效應。

充分發揮行業協會的作用，進一步提高維護市場經濟秩序的效能

1.充分發揮行業協會的自律作用。國務院辦公廳《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》指出，“行政執法與行業自律相結合，是完善市場監管體制的重要內容。”行業協會擔負著實施行業自律的重要職責。按照有關規定，行業協會必須圍繞規范市場秩序，健全各項自律性管理制度，制定并組織實施行業道德準則，大力推動行業誠信建設，建立完善行業自律性管理約束機制，規范會員行為，協調會員關系，維護公平競爭的市場環境。但是，目前大多數行業協會的行業自律工作還處在起步階段，行政機關應進一步加大指導力度，指導有關行業協會建立健全自律公約，制定具體實施細則，明確褒揚與懲戒并舉的措施，逐步實現行業自律工作的制度化、規范化和經常化。

2.充分發揮行業協會在行業內的教育引導作用。企業信用缺失，既是企業問題，也是行業問題。行業協會在引導行業內企業提高信用水平方面有著十分重要的作用。企業信用缺失的重要原因之一是教育缺失。特別是占市場主體總量80%以上的私營企業和個體工商戶，由于沒有主管部門，長期以來，其宣傳教育工作幾乎處于空白狀態。行業協會可以發揮其牽頭的優勢，通過多種途徑宣傳法律法規，引導行業內企業不斷增強法律意識，逐步營造依法經營、講求信用的良好氛圍。

3.充分發揮行規行約在規范市場行為方面的重要作用。所謂行規行約，就是社會組織對行業內會員行為的規范和約束條款。恩格斯在《路德維希•費爾巴哈和德國古典哲學的終結》中說過，“每一個階級，甚至每一個行業，都各有各的道德，而且也破壞這種道德，如果他們能這樣做而不受懲罰的話。”這種道德在市場活動中的反映就是行規。它既代表本行業內大多數企業的經濟利益，又對同業企業之間良性競爭的標準進行認定，還對同業企業與他業企業之間的經濟關系如交易行為制定規則。實際上，行規行約是非正式制度在經濟領域中法律價值的體現和表達。

4.充分發揮行業協會在制定行業技術標準方面的重要作用。行業技術標準對規范市場秩序有著十分重要的作用。2006年6月，中國家用電器維修協會在北京了《房間空氣調節器清洗維護規范》，這是我國首個空調維修服務自律性行業規范，旨在積極引導空調清洗維護服務走向正軌。近年來，空調在家庭消費領域的擁有率迅速攀升，一些企業打著“清洗”的旗號，但事實上，不論從清洗原料還是清洗操作過程都很不規范，有些甚至借上門服務之名，行欺詐、蒙騙之實。中國家用電器維修協會有針對性地制定實施行業規范，對引導企業積極承擔社會責任起到了積極的作用。以行業協會為主研究制定本行業的產品與服務的技術標準、質量標準和服務標準，并以這些行業標準為基礎加強本行業的產品和服務的規范化推進工作，對規范市場秩序能起到行政機關難以替代的作用。

5.充分發揮行業協會在市場準入方面的積極作用。許多國家具體的入市資格、退市條件均由相關的行業設計和制定，行政機關只要依據行業協會的標準條件予以監督即可。我國也可以借鑒外國經驗，在市場準入方面充分發揮行業協會的作用，使行政機關在維護市場秩序的工作中處于主導地位，有利于提高行政管理工作效能。

建立行政執法類公務員管理制度，不斷促進工商效能建設

我國《公務員法》第十四條規定：“國家實行公務員職位分類制度。公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。”行政執法類公務員管理制度，是指按照公務員法的有關規定，對行政機關中直接履行監管、處罰、稽查等現場執法職責的公務員，按照符合自身特點的方法進行管理的制度。

1.建立行政執法類公務員管理制度有著十分重要的現實意義。首先，建立行政執法類公務員管理制度，有利于加強對一線執法公務員隊伍的管理和監督。根據一線執法公務員的工作性質和工作特點，制定具體的針對性強的管理制度，有利于進一步規范執法崗位職責，進一步嚴格執法崗位的任職資格條件，有利于更好的規范執法行為，更好地落實執法責任追究制度。其次，建立行政執法類公務員管理制度，有利于提高一線執法公務員隊伍的專業化水平。崗位職責將更加具體規范，任職資格條件將更加嚴格，責任追究制度更易落實，提高業務素質和專業化水平成為行政執法類公務員的內在要求。再次，建立行政執法類公務員制度，有利于進一步激發基層一線執法公務員的工作積極性。據統計，70%的基層一線執法公務員只有辦事員和科員兩個職業發展臺階，但是公務員隊伍的基數較其他部門要大得多，這就導致了一線執法公務員隊伍的職業發展空間狹小，影響了他們的工作積極性。建立行政執法類公務員制度，設置獨立的行政執法類職位序列，有利于為基層一線執法類公務員提供相對較大的職業發展空間，激勵他們做好行政執法工作。

2．建立行政執法類公務員管理制度的時機已經成熟、條件已經具備。首先，《公務員法》第十四條規定為建立并實施行政執法類公務員管理制度提供了法律依據。其次，上海市工商部門試行的企業注冊官制度為建立并實施行政執法類公務員管理制度探索了道路，積累了經驗。早在《公務員法》實施之前的2004年，國家人事部和國家工商總局聯合頒發了《關于在上海市工商行政管理局進行企業注冊官制度試點的通知》（國人部發［2004］66號），決定在上海市工商局開展企業注冊官制度試點工作，目的是提高行政效率，為建立公務員分類管理制度探索道路。經過八年的探索，上海工商部門建立并實施了完善的企業注冊官制度，提高了企業注冊工作效率，促進了企業注冊官隊伍建設，為建立并實施行政執法類公務員管理制度積累了一整套工作經驗。再次，國家有關部門在深圳試行了公務員分類管理制度，為建立并實施行政執法類公務員管理制度積累了經驗。2010年2月4日，深圳市人力資源和社會保障局公布了深圳市公務員分類管理制度改革內容，此次改革的重點就是把大部分從事政策執行、一線執法、專業服務的公務員從綜合管理類中劃分出來，歸為行政執法類和專業技術類。經過兩年的努力，取得了良好的效果，社會普遍反映，此舉正是破除晉升“天花板”的重要一步。分類管理打破了“鐵飯碗”，淡化了“官本位”，在一定程度上解決了公務員隊伍建設上的難題，有利于增強隊伍活力、提高隊伍素質。

3.建立行政執法類公務員管理制度的重點內容及其注意事項。行政執法類公務員管理制度的內容主要包括目的、范圍、職務名稱與序列、職務與級別的對應關系、職務設置、職務晉升、交流、錄用、考核、檢查及培訓等等。明確行政執法類公務員管理制度的重點內容需要考慮以下幾個方面的因素：一是依據公務員法的有關規定，掌握立法主旨和目的，在法律法規的框架內確定重點內容。二是與綜合類公務員管理制度相銜接，并注意總體平衡。三是緊密結合行政執法公務員隊伍建設的現狀，增強有關內容的針對性和有效性，確保建立行政執法類公務員管理制度的實效。四是以此為契機，建立健全相關工作機制。如科學合理的準入機制、分級管理的組織機制、責任到人的運行機制、權責統一的制約機制以及能上能下的激勵機制等等。