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摘要：通過(guò)分析馬達(dá)加斯加用水戶(hù)協(xié)會(huì)的落敗成因，認(rèn)為需要認(rèn)真對(duì)待制度實(shí)踐與法律文本之間的差異，簡(jiǎn)單的規(guī)則移植會(huì)導(dǎo)致制度的失敗。從學(xué)理層面提出了用水戶(hù)協(xié)會(huì)制度建設(shè)應(yīng)該包含的基本內(nèi)容：水權(quán)界定、用水戶(hù)的權(quán)利、用水戶(hù)的義務(wù)、用水戶(hù)的責(zé)任、用水戶(hù)協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)、用水戶(hù)協(xié)會(huì)的定位等。

關(guān)鍵詞：用水戶(hù)協(xié)會(huì)；制度移植；制度架構(gòu)；馬達(dá)加斯加

參與式灌溉管理是20世紀(jì)80年代以來(lái)國(guó)際上灌溉管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的一項(xiàng)重大變革，其強(qiáng)調(diào)將原屬于政府的部分職能移交給非政府組織或以農(nóng)民為主體的社團(tuán)組織，建立以用水戶(hù)自主管理的互助合作性質(zhì)的用水戶(hù)組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年，我國(guó)已有3O個(gè)省(區(qū)、市)不同程度地開(kāi)展了用水戶(hù)參與灌溉管理的改革，組建了以農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)為主要形式的各種農(nóng)民用水戶(hù)合作組織2萬(wàn)多個(gè)，管理灌溉面積660多萬(wàn)hm，參與的農(nóng)村人口有6000多萬(wàn)。水利部、國(guó)家發(fā)改委、民政部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)認(rèn)為：“試點(diǎn)并推廣農(nóng)民用水戶(hù)參與灌溉管理，在增強(qiáng)農(nóng)民民主管理意識(shí)、密切供用水雙方的關(guān)系、改善田問(wèn)工程管理和維護(hù)狀況、改進(jìn)田間灌排服務(wù)水平、促進(jìn)節(jié)約用水、提高水費(fèi)收取率、減輕農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、保證農(nóng)民增收等方面取得了明顯成效，也探索出了很多好的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，推進(jìn)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的發(fā)展和改革，深受地方政府、灌區(qū)管理單位和農(nóng)民的歡迎。田間灌排工程由農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)管理，是灌區(qū)管理體制改革的方向。”

1對(duì)制度移植的質(zhì)疑

解釋非營(yíng)利組織興起的諸多理論都強(qiáng)調(diào)，寫(xiě)作碩士論文政治國(guó)家與市民社會(huì)的分離導(dǎo)致的國(guó)家職能與公民權(quán)利邊界的明晰。理論界闡述了政府失靈的原因、形態(tài)及救濟(jì)途徑：一是將政府部分職權(quán)市場(chǎng)化并交由市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)，二是由獨(dú)立的社會(huì)主體履行政府職能。“政府一市場(chǎng)一社會(huì)”三元機(jī)制的形成是討論社會(huì)機(jī)制發(fā)揮作用的前提，三元機(jī)制實(shí)際功效的發(fā)揮還依賴(lài)于相應(yīng)的制度構(gòu)建、思想準(zhǔn)備以及理論支撐。社會(huì)機(jī)制主要依賴(lài)于非營(yíng)利組織即我國(guó)官方表述的“民間組織”，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的保護(hù)和對(duì)政府權(quán)力的制約以及對(duì)市場(chǎng)組織的監(jiān)督。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)

非營(yíng)利組織的討論較為深入，諸多學(xué)者認(rèn)為中國(guó)推行非營(yíng)利組織制度主要是以美國(guó)為藍(lán)本的。在這種背景下，建構(gòu)于國(guó)外非營(yíng)利組織理論基礎(chǔ)上的諸多制度形態(tài)為我國(guó)所接受，用水戶(hù)協(xié)會(huì)制度可以視為一例。《意見(jiàn)》中也指出，我國(guó)的農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)學(xué)習(xí)借鑒了國(guó)外先進(jìn)用水管理方法。然而，制度實(shí)踐并不能等同于載名制度內(nèi)容的文本。諾斯指出，即使能從國(guó)外借鑒良好的正式規(guī)則，如果本土的非正式規(guī)則因?yàn)槎栊远粫r(shí)難以變化，新借鑒來(lái)的正式規(guī)則和舊有的非正式規(guī)則勢(shì)必產(chǎn)生沖突，其結(jié)果是，借鑒來(lái)的制度無(wú)法實(shí)施且難以奏效”。著名制度法學(xué)家弗里德曼認(rèn)為，制度或程序共有的特點(diǎn)是有輸入、加工、輸出和反饋。也就是說(shuō)，制度移植需要考慮輸入后的環(huán)境反饋，其既可能成功也可能落敗，關(guān)鍵在于移植的制度與借鑒方的正式規(guī)則與非正式規(guī)則的融合性J。

2馬達(dá)加斯加用水戶(hù)協(xié)會(huì)的落敗及其成因

法國(guó)巴黎第十大學(xué)PGastineau認(rèn)為，那種強(qiáng)調(diào)能把用水戶(hù)組織起來(lái)并且履行必要的管理義務(wù)的政策是沒(méi)有根據(jù)的。寫(xiě)作醫(yī)學(xué)論文在馬達(dá)加斯加的小型灌溉體系中，制度設(shè)計(jì)者對(duì)用水戶(hù)協(xié)會(huì)作用

的期盼就落空了。

20世紀(jì)90年代，馬達(dá)加斯加在國(guó)際機(jī)構(gòu)的資助下對(duì)用水結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。政府設(shè)立了用水戶(hù)協(xié)會(huì)，維持和運(yùn)營(yíng)成本、灌溉網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)發(fā)和維持的權(quán)限，從農(nóng)業(yè)部轉(zhuǎn)移到了用水戶(hù)協(xié)會(huì)。對(duì)用水戶(hù)協(xié)會(huì)的資助有兩方面：一是向用水戶(hù)協(xié)會(huì)撥款以維持協(xié)會(huì)的開(kāi)支；二是水利設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維持成本按比例由用水戶(hù)承擔(dān)。但是管理權(quán)的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，主要原因是協(xié)會(huì)能力不足。根據(jù)用水戶(hù)協(xié)會(huì)的規(guī)章，協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人有確保用水網(wǎng)絡(luò)通暢和用水管理的義務(wù)，協(xié)會(huì)被官方視為是代表用水戶(hù)的對(duì)話(huà)者。馬達(dá)加斯加政府為用水戶(hù)協(xié)會(huì)確立的這種網(wǎng)絡(luò)性的集中管理是冗長(zhǎng)和復(fù)雜的，用水戶(hù)協(xié)會(huì)的良性運(yùn)營(yíng)需要強(qiáng)大的社會(huì)凝聚力，而馬達(dá)加斯加缺少這些。根據(jù)PGastineau的調(diào)查，有32％的家庭認(rèn)為用水戶(hù)協(xié)會(huì)在管理上存在缺陷。在分析馬達(dá)加斯加用水戶(hù)協(xié)會(huì)落敗的原因時(shí)，PGastineau指出，灌溉網(wǎng)絡(luò)需要一系列的制度框架來(lái)從事官方的管理決策。對(duì)于分配給每一用水戶(hù)協(xié)會(huì)成員的水量和時(shí)間的決定、支付用水網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)和維持成本的程序、面對(duì)難以預(yù)期的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的日常調(diào)整機(jī)制、監(jiān)控和懲罰違反運(yùn)營(yíng)規(guī)則的程序等，都需要以一定的方式解決。管理制度的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行對(duì)用水戶(hù)協(xié)會(huì)成員的收入以及生產(chǎn)預(yù)測(cè)等都有深刻的影響。缺乏對(duì)這些制度的相應(yīng)構(gòu)建，用水戶(hù)協(xié)會(huì)的落敗是必然的。

從規(guī)范意義來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)制度的推行有著多種因素，有的是民間自發(fā)實(shí)踐對(duì)政府決策的推動(dòng)；有的是政府自上而下的強(qiáng)制推行；有的是基于外力(國(guó)外因素)的誘導(dǎo)而進(jìn)行的嘗試。用水戶(hù)協(xié)會(huì)更多的是屬于后兩者的結(jié)合。在馬達(dá)加斯加，用水戶(hù)協(xié)會(huì)制度是政府為了緩解財(cái)政短缺以及解決政府用于水務(wù)資金不足等，在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)建議下進(jìn)行的水資源管理調(diào)整。其落敗的兩個(gè)主要原因：一是用水戶(hù)缺乏進(jìn)行自治管理的必要知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)；二是政府為用水戶(hù)協(xié)會(huì)準(zhǔn)備的制度配套沒(méi)有跟進(jìn)，導(dǎo)致制度之問(wèn)不能形成合力。對(duì)此，PGastineau強(qiáng)調(diào)，歐洲國(guó)家的市場(chǎng)發(fā)展是完善的，政府在糾正市場(chǎng)失靈方面效率較高，而發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)混亂和政府效率低下使得用水戶(hù)協(xié)會(huì)需要面對(duì)更多的社會(huì)問(wèn)題。那么，政府在進(jìn)行制度移植時(shí)應(yīng)該考慮哪些因素呢?

PGastineau提出了政府在用水管理決策時(shí)應(yīng)該遵循的原則：①清晰界定初始水權(quán)。如果缺乏相關(guān)法律制度對(duì)初始水權(quán)分配、水權(quán)轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題的界定，寫(xiě)作職稱(chēng)論文那么制度的推行將是不切實(shí)際的。②用水戶(hù)水量分配的規(guī)則與地方對(duì)勞動(dòng)力、原材料以及資金投入等進(jìn)行調(diào)控的規(guī)則等相適應(yīng)。③集體選擇安排。④監(jiān)管。對(duì)灌區(qū)基本情況和用水情況進(jìn)行積極監(jiān)管。⑤分級(jí)制裁。違反運(yùn)營(yíng)規(guī)則的用水戶(hù)應(yīng)該受到用水戶(hù)或官方或二者聯(lián)合的制裁一⑥爭(zhēng)端解決機(jī)制。用水戶(hù)協(xié)會(huì)或其主管機(jī)構(gòu)應(yīng)該有迅捷的機(jī)制解決用水戶(hù)之間或用水戶(hù)與協(xié)會(huì)之間的爭(zhēng)端。⑦最低認(rèn)可的組織權(quán)。用水戶(hù)涉及其制度的權(quán)力不應(yīng)該受到外部政府權(quán)力的干預(yù)。⑧嵌入式的實(shí)體。財(cái)政撥款、規(guī)章制度、監(jiān)督管理執(zhí)行實(shí)施、爭(zhēng)端解決和治理行為按照多層的嵌入式實(shí)體進(jìn)行組織。

3用水戶(hù)協(xié)會(huì)的制度架構(gòu)

應(yīng)從所有權(quán)、公共參與、以成本收益為基礎(chǔ)的效益衡量、用水戶(hù)權(quán)利以及制裁機(jī)制等方面架構(gòu)一個(gè)用水戶(hù)協(xié)會(huì)制度框架。筆者認(rèn)為，從法律制度的角度，用水戶(hù)協(xié)會(huì)制度應(yīng)該囊括如下內(nèi)容。

(1)水權(quán)界定。在一個(gè)組織化的協(xié)會(huì)中，政府希求協(xié)會(huì)緩解其在用水管理上的缺陷，就必須告訴其權(quán)限范圍何在，也就是協(xié)會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的邊界以及個(gè)體或家庭的用水權(quán)是哪些。如果缺乏相關(guān)法律制度對(duì)初始水權(quán)分配、水權(quán)轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題的界定，那么制度的推行將是不切實(shí)際的。

(2)用水戶(hù)的權(quán)利。首先需要明確的是，用水戶(hù)協(xié)會(huì)是保障用水戶(hù)用水的權(quán)利而不是限制或約束其用水權(quán)利。用水戶(hù)協(xié)會(huì)的制度必須圍繞用什么水、用多少水和用水成本多少等用水戶(hù)最關(guān)心的問(wèn)題，寫(xiě)作英語(yǔ)論文形成相應(yīng)的制度和程序保障機(jī)制。PGastineau先生提出的集體選擇安排就是一項(xiàng)重要內(nèi)容。馥就是說(shuō)，用水戶(hù)協(xié)會(huì)必須充分體現(xiàn)用水戶(hù)參與，如果相關(guān)規(guī)則是通過(guò)外力強(qiáng)制嵌入或缺少協(xié)商基礎(chǔ)上的攤派，那么即使有大量的財(cái)政補(bǔ)貼也不能形成對(duì)用水制度的良性維護(hù)。用水戶(hù)主要參與水量再分配和水價(jià)定價(jià)，“用什么水”主要是水權(quán)分配中的問(wèn)題。

(3)用水戶(hù)的義務(wù)。對(duì)于用水戶(hù)來(lái)說(shuō)，其義務(wù)主要在于遵循用水戶(hù)協(xié)會(huì)形成的公共規(guī)則，該規(guī)則必須是在體現(xiàn)公益的合法授權(quán)下形成的。必須明確的是，用水戶(hù)對(duì)于用水戶(hù)協(xié)會(huì)的義務(wù)并不等同于對(duì)國(guó)家水事立法的義務(wù)。前者是基于私權(quán)自治產(chǎn)生的私法上的義務(wù)，后者是基于國(guó)家強(qiáng)制力產(chǎn)生的公法上的義務(wù)。若將二者的義務(wù)混淆，則用水戶(hù)協(xié)會(huì)將無(wú)法實(shí)現(xiàn)以社會(huì)機(jī)制調(diào)整公權(quán)和私權(quán)之間的沖突的功能，其結(jié)果將是用水戶(hù)協(xié)會(huì)功能的落敗。

(4)用水戶(hù)的責(zé)任。用水戶(hù)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任有兩個(gè)層次：一是基于協(xié)會(huì)章程達(dá)成的用水戶(hù)責(zé)任，這種責(zé)任是_種合同責(zé)任；二是違反公權(quán)機(jī)構(gòu)基于國(guó)家立法設(shè)定的強(qiáng)制義務(wù)而承擔(dān)的法定責(zé)任等。

(5)用水戶(hù)協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)。用水戶(hù)協(xié)會(huì)的定位并不是公權(quán)力機(jī)構(gòu)的代表，而應(yīng)該是私權(quán)主體的利益保護(hù)者。因此，它的組織機(jī)構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該體現(xiàn)區(qū)域的需求和地方的特質(zhì)。就馬達(dá)加斯加而言，技術(shù)專(zhuān)家錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)民在水務(wù)管理方面有充足的經(jīng)驗(yàn)，可以毫不費(fèi)力地進(jìn)行分水管理，用水戶(hù)協(xié)會(huì)能夠?qū)λ畡?wù)管理負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致了低收益率機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)。因此，用水戶(hù)協(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)應(yīng)該是園地制宜的。

(6)用水戶(hù)協(xié)會(huì)的定位。用水戶(hù)協(xié)會(huì)的存在應(yīng)該是基于對(duì)用水戶(hù)利益保護(hù)的良好愿望，其決策應(yīng)該體現(xiàn)對(duì)公共福利的維持和增加。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度是一組為社會(huì)組織所使用并用于對(duì)個(gè)體行為產(chǎn)生影響的規(guī)則。只有在這些規(guī)則是合法的并且享有制裁和監(jiān)督權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)也是合法的情況下，規(guī)則才得以信守。制度設(shè)計(jì)對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目的成功是至關(guān)重要的，它的目標(biāo)是通過(guò)創(chuàng)設(shè)激勵(lì)機(jī)制改變個(gè)體行為。正式規(guī)則舶改變并非必然直接對(duì)用水戶(hù)產(chǎn)生激勵(lì)，因此用水戶(hù)協(xié)會(huì)的決策和行為應(yīng)該是基于公共福利的成本收益分析。成本和收益分析本來(lái)是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的領(lǐng)域，但是將其用于對(duì)法律翻l度效益的分析可以有效規(guī)避法律與實(shí)踐的脫節(jié)。對(duì)于用水戶(hù)來(lái)說(shuō)，其渴求的是通過(guò)用水戶(hù)協(xié)會(huì)的組織，以更低成本、更高效率、更大收益獲取用水。如果在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候偏離了這個(gè)原則，加大用水戶(hù)的成本，其結(jié)果必然是制度被踐踏。

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