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一、關于新公共管理

新公共管理思想以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎，主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。過小的政府和過大的政府都不利于社會發展，規模適度、職能適度的政府才是社會發展所需要的。適度的政府取決于兩個方面，一是政府職能的范圍是有限的，一是政府運作的質量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個基本標準。嚴格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，這可以從以下三個方面理解:

第一，從公共管理的職能來看，新公共管理之所以是一種對公共的管理，不僅包括了對自身行政組織內部的管理，由重視政府機構、過程和程序轉到重視項目、結果與績效。新公共管理的對象“外化”必然要求對政府的職能做出新的定位，政府對公共事務的管理不再注重對具體過程的管理，而要注重發揮政府宏觀決策的作用，使政府對整個社會的經濟、文化和自然的和諧發展起催化作用，成為社會發展的“掌舵人而不是劃槳人”。正如美國學者彼得·德魯克所言:“我們面對的不是國家的逐漸消亡，相反，我們需要一個有活力的、強大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著一個選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導，從而把實干讓給他人去做的強有力的政府。我們需要一個能夠治理和實行治理的政府。這不是一個實行實干的政府，不是一個執行的政府。這是一個治理的政府。”

第二，公共管理社會化。公共管理社會化，指在社會管理和公共服務領域，將一些政府職能通過向社會轉移或委托等方式，轉移出政府，以達到提高行政效能，節約財政開支的目的。其本質就是要運用市場機制的作用，推動政府管理現代化。新公共管理無疑是一種開放式的管理，在社會公共物品和服務的提供領域，新公共管理強調引入市場競爭機制，打破政府提供公共物品和服務的壟斷地位，允許私人企業、社會團體參與服務競爭，改革政府、簡化政府職能要做到還權于市場，將絕大部分的社會資源配置任務轉交給市場機制;讓權于社會，尊重社會自治，將一部分社會管理工作轉給各種類型的行業協會與社區或基層群眾自治組織;放權于基層，充分調動地方政府行政管理的積極性;在社區和市場管理領域，新公共管理極力敦促政府充分培養和利用中介組織，讓中介組織承擔一部分社會協調和微觀管理的智能。總之，新公共管理是把公共管理放在全社會動員的層面上，使參與公共管理的對象擴大到公眾、企業和非營利組織或非政府組織上。

第三，從公共管理的手段來看，新公共管理主張從私營管理方法中汲取營養，認為政府公共部門應廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制。如績效管理、目標管理、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以廣泛地運用到公共部門的管理之中。它是政府公共管理職能發生變化的邏輯結果，當公共管理主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，而更多的是關注取得的結果和對結果的獲得負個人責任，那么私營部門在這方面所積累的諸多經驗自然可以為改善公共部門的有效性所采納。與傳統的公共管理相比，新公共管理在政府職能的定位、公共管理的參與主體以及管理的手段上有了較為明顯的轉變。

可以說新公共管理的精髓就是要改革政府管理的體制，通過參與公共管理手段企業化的方法，使政府發揮新的、不同的作用。

二、新公共管理的積極和消極方面

(一)新公共管理的積極方面

1．以結果而不是以規則、用程序正確性來評估管理水平。韋伯式的官僚制為了保證行政的精確性與可靠性，特別強調固守規則、遵循程序的重要性，行政活動的結果相對于維持規則和程序而言似乎反而不重要了。新公共管理則強調行政結果即目的價值的優先地位，只要有助于行政效率的提高，管理人員可不為僵化的規則、程序所束縛。新公共管理力圖解除規制，增強管理人員的自主權，賦予他們以更大的自由裁量權。新公共管理的這些舉措，使行政管理獲得了空前的靈活性，提高了行政組織處理緊急情況應對特殊問題的工作效率。

2．職能限制與職能轉向。基于韋伯式官僚制的政府的主要職能是管制，而且，官僚制的權力中心主義必然導致管制職能的無限擴張。政府管制職能的大規模擴張開始于20世紀20年代，表現為政府對社會生活包括市場的干預程度大大加深。無節制的管制擴張束縛了技術和商業的創新，導致了資源配置的無效率現象及政府規模的膨脹。新公共管理主張弱化政府的管制職能，將政府的職能嚴格限制在公共領域的確定范圍之內，即政府的職能主要是提供純粹的公共物品。對于在職能擴張過程中政府攬下的那些它“管不了”或“管不好”的事務，則應移交給非政府組織或非營利組織。職能的限制必然使得政府規模趨于縮小，因為承擔己被移交給社會的職能的那些機構再也沒有存在的必要了。這樣，政府行政管理的開支也會下降，而管理效率則會相應提高。此外，“新公共管理”運動還重新定位政府的管理職能，由管制為主轉向以服務為主。“新公共管理”運動把公眾當作公共機構的“顧客”，以“顧客”的滿意度作為公共服務的指標。這促使公共管理者不斷提高管理工作的質量，也改善了政府形象。

3．由集權走向分權。傳統行政管理體制以集權為中線。行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權力的大小［1］。官僚制體系的金字塔結構，導致了組織內部權力的高度集中和權力拜物教。從整個社會來看，則是公共權力完全被集中于政府組織，形成了政府部門對于公共權力的壟斷。新公共管理理論認為政府不是行使公共權力的唯一主體，因而主張分權而反對集權。分權的要求既包括將一部分公共權力分給非政府組織或非營利組織，即與前述管理職能的部分移交相對應，也包括通過改變原來的金字塔式結構，建立扁平式的管理組織，來實現一部分權力的下移。新公共管理運動的分權使得管理組織具備更大的靈活性和適應性，能夠更迅速地對社會的公共需求做出反應，也能夠更好地調動基層管理人員的積極性和創造性。

(二)新公共管理的消極方面

1．對市場化的過分崇拜。批評者認為新公共管理運動的市場化取向體現了改革者對“市場價值”和市場機制的崇拜，是一種新的“市場神話”。實際上，市場機制自身也有其內在缺陷，這一點就連經濟學家也不否認。過分崇拜市場機制就會忽略市場的缺陷，從而無視公共部門市場化過程中可能附帶產生的一些錯誤，“如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等。”［2］與此相聯系，在公共部門中大量采用私營部門的管理手段也受到了非議。批評者認為公共部門與私營部門雖有相似性，但二者的差異卻是本質的。由于公共管理在本質上不同于私營管理，故照搬私營部門的管理手段就很成問題。

2．政治化的風險。針對新公共管理否定政治──行政二分法的觀點，批評者指出，在傳統的“二分法”思想的管理體制下，公共行政人員的積極性也許受到了壓抑，但這一思想的解除，會誘發新的更多的問題:行政人員權力過分的擴張和不受節制，會增加腐敗及政治黑幕發生的概率，公共行政人員的任命與管理漏洞增大;對政黨的行為的約束降低，完全可能超出必要的限度，致使行政機構“政治化”而危及國家意志的表達［3］。此外，還有人批評新公共管理的分權導致了分散主義、本位主義和保護主義以及公共開支的增加;有人對重結果輕規則、輕程序的評估標準提出質疑，認為這樣做有可能導致規則、程序的混亂等等。

三、我國行政管理改革的背景

第一，與西方發達國家相比，我國的第三部門(即非營利組織)還難以擔負起公共管理的重任。新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉移給市場和第三部門，這需要一批發育成熟、自我管理和自治能力較強的第三部門。1978年以前，我國長期處于計劃經濟體制下，非營利組織幾乎由政府包辦。改革開放以來，盡管出現了許多社會中介組織，但大多處于發育不良的狀態，缺乏獨立性，且在行政機關的庇護下，官方色彩濃厚。按照美國約翰·霍普金斯大學公共政策研究所所長萊斯特·薩拉蒙的提法，中國不存在典型意義的第三部門。即使有少量組織符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等要求，也不會成為可以與政府部門企業部門等量齊觀的一個部門，并且一些社會組織還是非法的，質量低劣，根本不能發揮其應有的作用，從而使政府放權授權缺乏社會的依托。

第二，我國法制建設尚不完善。法制的健全、法制意識的深入人心、健全有效的監督制約機制，是新公共管理理論的必要條件。而目前我國正處于體制轉型時期，一些新的制度還沒有建立起來，法制體系又不健全。引入新公共管理理論的一個前提條件是高度完善的市場經濟體制。市場經濟是法制經濟，由于我國市場經濟改革一開始是“摸著石頭過河”，一部分人借制度、法律的空白點，先富了起來。這種不公平的競爭，導致一部分人以不正當手段謀求自身利益，影響了社會公平。所以，我們應盡快完善各項相關法律，進行法制宣傳教育，加強監督機制。

第三，與西方非政府組織或非營利組織的充分發展相比較，我國的非政府組織或非營利組織在數量和質量上都遠不盡如人意。西方發達國家的非政府組織或非營利組織數量多、管理水平高。在新公共管理理論中，當政府的一部分管理職能被剝離出來后，非政府組織或非營利組織就可以自然地承接并有效地行使這些職能。我國在計劃經濟時期，政府是所謂的“全能政府”，所有公共管理事務一概由政府承辦。因此，非政府組織或非營利組織不但數量少，而且缺乏公共管理的相應功能。在由計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中，如果政府的行政管理改革像西方的新公共管理運動那樣，迅速而全面地將大量公共管理職能從政府部門剝離出去，就可能找不到合適的承接主體。而如果沒有合適的主體承接政府剝離出來的管理職能，就會造成某些社會需求難以得到滿足的局面。

四、我國行政管理改革的思考

第一，在提升政府的服務職能和適度分權的同時，強化必要的政府管制職能。“行政管理的本質是維護公共利益、為公眾提供良好的服務。”［4］行政管理職能由管理向服務的轉變，正是反映了行政管理的本質要求。西方的新公共管理理論將政府職能定位于服務，受到了公眾的歡迎。我國政府的宗旨是為人民服務，當然更應當提升政府的服務職能。但是，由于我國政府還擔負著培育市場的艱巨任務，因此，政府的管制職能不能輕易放棄，特別是在維護市場秩序方面，政府更應當理直氣壯地強化管制職能。只有當市場經濟已經步入良性運行的軌道之后，才有條件考慮政府退出、弱化管制職能的問題。為了更好地實現服務，必須使集權式政府轉變為分權式政府，因為分權比集權具有更大的靈活性和適應性，它能夠使管理機構對公眾多樣化的真實需求做出迅速、及時的反應。但鑒于我國的特殊情況，與保留和強化政府的必要的管制職能相對應，我國的行政管理改革只能是適度分權，而不能一味否定集權的作用。有學者針對我國處于社會轉型期，因而容易出現失控的特殊情況，提出“集權主導下的分權應成為當前中國行政管理體制改革的理智選擇。”［5］這種分權的思路較為切合我國的實際，值得參考。

第二，積極引入市場機制和私營部門的管理方法，同時又要對其做出嚴格的限制，避免陷入市場崇拜的誤區。市場機制和私營部門的管理方法，確實能夠改進公共部門的管理，提高公共管理的效率，這已為西方新公共管理運動的實踐所證明。因此，我國的政府管理工作中也要積極引入市場機制和私營部門的管理方法。與此同時，要注意兩個問題:一是由于我國傳統上屬于情理社會而非法理社會，且權力制約問題至今仍然沒有得到根本解決，故在公共管理中引入市場機制和私營部門的管理方法，就有可能導致在一些西方國家政府“企業化”過程中不曾有或很少有的現象，如:“利益最大化”與權力結合形成新的腐敗、政府官員喪失倫理責任感、惡意競爭等等。因此，我國的行政管理改革，在引入市場機制和私營部門管理方法的同時，要根據我國的條件對其運用范圍做出明確而嚴格的限制。二是即使在西方發達國家，新公共管理運動引入市場機制和私營部門管理方法，也有導致所謂“市場崇拜”從而由市場缺陷引發一系列惡果的風險。［2］我國剛剛實現由計劃經濟向市場經濟轉型，故發生市場崇拜的可能性更大。因此，我國的行政管理改革，既要積極引入市場機制和私營部門的管理方法，又要清醒地認清市場的缺陷。在解決與“全能政府”相伴隨的“政府失靈”的問題的同時，又避免陷入市場崇拜所帶來的“市場失靈”的誤區。

第三，盡快完善相關法律制度，使行政管理改革在良好的法治環境中進行。有法可依，是國家秩序的基礎，也是有序地進行行政管理改革的基礎。為了保障我國行政管理改革的順利進行，我們一定要高度重視社會的法治建設，為行政管理改革營造良好的法治環境。我國的行政管理長期缺少從上而下的行政法規和個人負責制，這是機構臃腫和官僚主義的重要病根。為了解決這個問題，我國行政管理改革面臨著一個西方新公共管理運動無需特別考慮的重要任務，即:建立和完善各種行政法規，規范行政行為，實現政府機構職能、編制、工作程序的法定化。從目前的情況看，至少要完善三個方面的行政法規:行政機關組織法、部門組織法和行政程序法。只有建立和完善了各項行政法規才能為依法行政提供權威性的依據。

第四，大力培育非政府組織或非營利組織，促進它們的發展和成熟，為部分公共管理職能從政府剝離出來創造相應的社會條件。隨著我國行政管理改革的深入進行，將有越來越多的公共管理職能從政府剝離出來。要通過制定相關的法律、法規和政策，采取有力措施，在社會上催生更多的非政府組織或非營利組織，井使得這些組織健康地發育、成長，具備承接公共管理職能的組織基礎和內在能力。我國的非政府組織或非營利組織，在承接了部分公共管理職能之后，還面臨著如何正確行使這些職能的問題。因為在我國由計劃體制向市場的轉型過程中，經濟理性的過度膨脹引起了一定程度的道德觀念的淡化。社會上的不道德現象、公權領域中的腐敗行為，必然會對非政府或非營利組織產生影響。這可能導致所謂“非營利組織失靈”，即“非營利部門偏離奉仕于社會公益或公益的宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費者、社會、生態所帶來的負效應。”為了避免非營利組織或非政府組織失靈，使其能正確行使公共管理職能，必須在規范這些組織發展的法律、法規中對行使公共管理職能的范圍、目的、方式等做出明確的規定，并建立非營利組織或非政府組織的道德控制機制。

第五，既要繼續解決政治──行政不分的老問題，又要提升行政管理人員的政治責任感，防止發生偏離政治目標的行政行為。在政治──行政二分的體制中，由于行政官員僅僅埋頭于行政事務，故存在著淡化政治責任的內在趨勢。西方的新公共管理運動之所以要否定政治──行政二分法，是因為政治與行政在管理實踐中實際上不可能完全分離，所以要明確行政官員的政治責任。我國的行政管理改革，雖然不應當像西方的新公共管理運動那樣否定政治──行政二分，在現時更需解決政治──行政不分的問題，但也要避免淡化行政官員政治責任的傾向。我國的政治制度要求行政官員承擔一定的政治責任，忽視政治責任的行政行為有可能影響大局的穩定。因此，在從制度與法律層面推進黨政分開的同時，必須提升行政管理人員的政治責任感，以防止發生與政治目標相背離的行政行為。