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一、高等職業教育內涵式發展的主要矛盾

1．國家政策與高等職業教育發展要求之間的矛盾

高層次技師教育是高等職業教育的一種類型，然而由于其教育管理與教育行政部門無緣，客觀地造成了高層次技能型人才和高層次技術型人才分別由教育行政部門和人社部門雙重管理的二元現狀。因而，目前高等職業教育的內涵式發展仍然將“技師教育”類型的高等職業教育排斥在高等職業教育之外。第三，高等職業教育的投資渠道問題。從一項對40多個國家的調查表明，職業教育的辦學成本是一般普通教育的2．5倍。從我國高等職業教育的投資渠道來看，國家財政仍然是主要的投資渠道，財政性經費約占總經費的60%，其中財政預算內經費占總經費的50%，且增長緩慢。投資渠道過窄，投資數量嚴重不足仍然是制約高等職業教育內涵式發展的主要障礙。第四，高等職業教育定位不明確。目前，從政府、社會到學校都還沒有真正把高等職業教育當成不同于學科高等教育的一個相對獨立的類型來對待。相關法律不完善、政策不配套，投入嚴重不足，人才培養模式尚未完全轉到高技能人才培養模式上來，仍然沿用學科型普通高等學校模式來辦高等職業教育。高等職業教育內涵式發展與上層建筑之間矛盾的加深和擴大，嚴重制約了高等職業教育的內涵式發展。

2．高職教育與社會經濟發展之間的矛盾

高等職業教育教學質量和辦學社會效益的穩步提升，是高等職業教育內涵式發展的根本目的。要實現高等職業教育的內涵式發展，需要高等職業教育與地方經濟接軌，與市場經濟接軌，加強市場預測功能，采取多層次、多元化、多形式的辦學模式，走社會化、集團化道路。與地方經濟接軌、走集團化發展的多元化、多形式的辦學道路，無疑是高等職業教育內涵式發展的必經路徑。然而在法制建設滯后的情況下，由于高職院校本身不可能解決職業教育公益性與行業企業公利性之間的社會矛盾，因而不可避免地導致教育行政部門出臺的政策性文件在高職院校執行的過程中失靈，使高等職業教育走與地方經濟接軌、走集團化發展的多元化、多形式辦學道路受到由于法律缺失的市場機制失靈的干擾和影響。要實現高等職業教育的內涵式發展，還需要高職院校走校、企合作和工、學結合的道路。然而在相關法律法規缺失的情況下，行業企業參與高等職業教育的法人主體地位得不到確認，因而導致行業企業參與高等職業教育的責、權、利關系的動力機制失衡。行業企業參與高等職業教育的動力機制失衡，客觀地造成了高等職業教育校企合作和工學結合的主體之間責、權、利關系不對稱的被動局面。在這樣的社會背景下，高等職業教育的內涵式發展，難以做到對行業企業教育資源的優化配置，難以形成“雙師”結構的師資隊伍，難以實現辦學效益和社會效益的最大化。

3．高職教育體制與高職院校辦學活動的矛盾

高等職業教育市場機制的缺失，客觀地形成了國有公辦高等職業教育大一統的發展格局。國有公辦高職學校往往為市屬或者省屬事業單位，隸屬于政府或者某政府部門，具有一定的行政級別，機構框架也如同統招高校，教職員工為國家正式在編工作人員，經費為財政撥款和自籌相結合的模式。這種管理模式仍然未能脫離計劃經濟時代的理念，職工大鍋飯思想嚴重，各級管理干部將自身級別的提拔作為最重要的工作目標。落后的辦學思維必然導致落后的教學效果。國有公辦高等職業教育大一統發展格局的弊端，表現在高職院校的內涵式發展的負面作用則是行政化管理模式的體制機制。首先，行政化管理體制人為地形成了公立高職院校對高等職業教育的壟斷地位，制約了民辦高職院校、行業企業等其他高等職業教育主體的有序競爭，導致高職院校自身內涵式發展的競爭機制缺失。第二，行政化管理體制人為的制造了高職院校的官僚階層，客觀地形成了科層制官本位的崗位本位機制，人為地造成了高職院校廣大教師之間收入分配的差距。目前，高職院校人事制度改革還沒有形成崗位評價、崗位目標、崗位職責、崗位監管、崗位考評相結合的崗位評聘制度，還不能形成法治意義上的公開、公正和公平的崗位競爭機制，行政的、政治的和人情的因素在高職院校管理階層的形成過程中還發揮著主導性的作用。在這樣非法治過程形成的高職院校管理階層，很難實現高等職業教育內涵式發展的崗位目標。人浮于事、工作錯位導致較低的工作績效與較高的崗位收入形成較大的反差，造成了管理階層與廣大教師之間收入分配的明顯差距，嚴重地損害了高廣大教師積極參與高等職業教育改革和創新的積極性。

二、高等職業教育內涵式發展的法制需求

1．對國家立法的需求

從法律層面上看，規范我國高等職業教育的僅有《高等教育法》和《職業教育法》，其余均是以部門規章和國務院決定形式出現。但《高等教育法》主要是規范普通高等教育的，對于有獨到特色的高等職業技術教育則幾乎沒有規定，高職教育是以部門規章、地方性法規、條例作補充，這就帶來了法律實施的巨大空間差異性和隨意性問題。而《職業教育法》主要是規范初等和中等職業教育，這使得高等教育處于規范不足、交叉狀態。雖然歷經了30多年的高等職業教育已經占據了高等教育的半壁江山，然而高等職業教育理念、結構、體制、機制和制度體系的現狀，已經無法滿足社會公眾和廣大受教育者對高等職業教育的現實需求。這些問題都有待于國家通過立法來加以解決。

2．對行政管理法制化的需求

提升職業技能教育與技術教育的層次和水平、提高以工作過程為導向的項目課程的質量和水平、實現高等職業教育資源的市場化配置和辦學社會效益的最大化，是目前高等職業教育內涵式發展的首要問題。要破解這一難題就必須創新高等職業教育的運行機制，破解政校合一、管辦不分、政策失靈、社會監督和評價機制缺失、人事制度改革滯后等一系列高等職業教育內涵式發展進程中的現實問題。因此，高等職業教育內涵式發展的進一步推進，需要教育行政部門(省、市、縣)制訂切合高等職業教育體制改革、資源優化、人事制度、職稱評聘、教師準入、社會監督和評價等一系列行之有效的制度規范，以保證高等職業教育內涵式發展的有序進行。

三、高等職業教育法制建設的目標導向

高等職業教育的法制建設應從三個層面展開:第一個層面是通過國家立法制定相關的法律和法規，確立高等職業教育主體和從業者的制度規范;第二個層面是省(區、市)教育行政部門通過制定相關的政策和制度標準，規范高等職業教育主體的辦學行為;第三個層面是高等職業教育主體(高職院校、行業企業和社會投資者)通過建立規章制度，規范高職院校的微觀運行。具體應達到以下幾個目標:

1．制定高等職業教育法

制定《高等職業教育法》是對《職業教育法》和《高等教育法》的繼承和完善。通過這部立法明確高等職業教育的體制、性質、地位、體系、主體(高職院校、行業企業和社會投資者)準入、辦學經費、辦學機制(校企合作、工學結合)、職業資格證書與培訓等實質性的法律規范;明確國家(省、區、市)教育行政部門、人力資源和社會保障部門以及行業企業監管部門對高等職業教育的責任義務;明確行業企業和社會投資者參與高等職業教育的主體地位以及經濟和社會利益;明確國家通過政策性扶持、財政補貼和轉移支付等有效措施支持行業企業參與高等職業教育的相關義務。

2．建立健全高職教師資格考試制度

根據高等職業教育的特殊需要修訂教師法，主要是補充高等職業教育教師的準入條件和培訓等內容。對高等職業教育教師的準入，應在工作經歷和專業技術方面作出特別的規定，對“雙師型”教師和“雙師”結構教學團隊等重要概念作出明確的解釋。除此之外，還要通過制定和實施高等職業教育教師資格考試制度，不斷充實高等職業教育的師資資源，保障高職院校對“雙師”結構師資隊伍建設的有效需求。

3．落實高職院校法人制度

應根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》要求，取消高職院校實際存在的行政級別和行政化管理模式，建立適應高等職業教育社會化發展的法人制度，完善對高職院校法人行政的監督、考核與評價機制。建立適應高等職業教育內涵發展的二級法人制度，明確高職院校二級法人在教育組織和創新、師資配置和科研管理方面的決策和財務權力，賦予其配置和優化社會教育資源、構建“雙師”結構教師團隊、制訂專業(學科)帶頭人和一線專(兼)職教師崗位考核標準的權力。

4．制訂高職院校教師專業技術資格標準

目前全國大多數高職院校在專業技術資格評審過程中所執行的都是普通本科院校的試行標準，不適應高等職業教育發展規律，造成高職院校專業技術資格評審工作混亂。因此，教育行政部門應當會同人力資源和社會保障部門出臺高職院校教師專業技術資格標準。制訂高職院校教師專業技術資格標準:一要有利于全面推進高職院校的人事制度改革;二要有利于提升高職院校的核心競爭力;三要有利于改善高職院校的教育生產關系。

5．建立全員崗位競聘制度

要打破專業技術職務終身制，全面推進高職院校人事制度改革，其核心是建立適應高等職業教育內涵發展、滿足不同崗位需要的崗位責任制、績效考核與評價、獎懲與激勵制度。通過實施全員競聘上崗制度，實現高職院校對專業技術崗位的動態管理。

6．推進全員社會化養老制度改革

推進全員社會化養老制度改革是我國深化改革教育體制的客觀要求，是實現高等職業教育社會化發展的必要條件。取消高職院校事業編制涉及全體在編人員的切身利益，因此不能一刀切，可以采取由雙軌運行向單軌過渡的辦法穩步推進:一方面要遵循科學發展觀，逐步解決高職院校事業編制人員的轉軌問題;另一方面還要敞開高等職業教育的大門，優化整合社會上高等職業教育的人力資源，通過國家立法保障高等職業教育所有從業者的合法權益。

作者：李生京單位：吉林工業職業技術學院副研究員