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住房公積金制度是我國社會保障體系的重要組成部分。公積金在加快城鎮住房制度改革、完善住房供應體系、改善中低收入家庭居住條件等方面發揮著重要作用。我國住房公積金事業在短短10多年期間得到了迅速的發展,但存在著發展不平衡、管理不規范、相關制度執行不嚴等問題。住房公積金應進一步規范管理,朝著制度化、法制化、大眾化、證券化的方向發展。

住房公積金,是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體(以下統稱單位)及其在職職工繳存的長期住房儲金。住房公積金制度是國家用法律手段、經濟手段和行政手段,對住房基金進行強制儲蓄,并由政府集中支配定向用于住宅建設和住宅融資的管理制度,它具有社會性、互助性、保障性、政策性的特點,是我國社會保障體系的重要組成部分。實行住房公積金制度對加快城鎮住房制度改革、完善住房供應體系、改善中低收入家庭居住條件等方面發揮重要的作用。

一、公積金制度的建立和發展

我國從1991年在上海市率先推行住房公積金制度,至今已有了15年的發展歷史。實行住房公積金制度以來,國務院及相關部門根據公積金事業的發展多次制定下發住房公積金管理工作方面的條例、規定等,為我國住房公積金制度的規范、有序、快速發展提供了制度保障。1999年4月3日,國務院施行《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》規定了公積金的性質、繳納比例、管理機構、使用主體、使用范圍、存貸利率等,為住房公積金制度的實施提供了法律依據。

為加強住房公積金的管理,強化行政監督,規范監督行為,保證住房公積金規范管理和安全運作,國務院于2002年修改《住房公積金管理條例》,并先后制定并實施《關于完善住房公積金決策制度的意見》《住房公積金行政監督辦法》《全國住房公積金監督管理信息系統管理暫行辦法》等。特別是2005年1月10日,建設部和人民銀行等部委頒布了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》,對公積金管理工作中的若干具體問題提出了指導意見?！兑庖姟穼M城務工人員、個體工商戶和自由職業者的住房公積金繳納作出規定,確定了公積金住房保障與其他社會保障功能之間的轉化關系,對有關住房公積金重大政策制訂、作出相關民主程序要求的規定,在強化和鞏固公積金制度現有框架和強化職工維權管理方面也提出了新措施。

另外,各省市、自治區根據《條例》規定和各地實際情況,制定了實施細則及相關行之有效的地方性政策,大大促進公積金管理工作的健康、快速發展。

總之,經過15年的發展,我國住房公積金歸集額有了大幅度增長,個人貸款額逐年穩步增加,貸款資產質量不斷提高,取得了快速發展。據國家建設部辦公廳2004年8月19日的《二○○四年六月底全國住房公積金歸集使用情況的通報》(建辦金管[2004]68號)數據,截至2004年6月底,全國住房公積金歸集總額為6367.6億元,歸集余額為4306.7億元,實際繳存職工人數為5987.5萬人。按照國家統計局2003年統計年鑒在崗職工人數口徑計算,覆蓋率為56.6%,個人貸款總額為2817.2億元,累計向376.54萬職工發放了個人貸款?！稏|方早報》2005年9月22日報道“上海住房公積金累計歸集總額達到1000.54億元,上海成為全國首個歸集突破1000億元的城市?！币陨蠑底帜軌虺浞终f明我國公積金事業的發展。

二、住房公積金管理工作中存在的問題

雖然我國住房公積金制度實行順利,發展迅速、成績顯著,但在具體管理工作中仍然存在不少問題。除了由于地區差異存在的具有局部性的個別問題外,在住房公積金管理工作中普遍存在的問題有:

(一)公積金發展不平衡

公積金各項業務在大城市、沿海發達地區發展較快,中小城市、欠發達地區發展較慢。公積金歸集方面,上海、北京市和江蘇省的歸集總額超過500億元,廣東、浙江省超過400億元,五省市合計數占全國歸集總額的44%。陜西、青海兩省年增長率低于9%。上海、北京市和江蘇、浙江、廣東、山東、遼寧省的歸集余額超過200億元,七省市合計數占全國歸集余額的51.7%。公積金提取方面,上海、北京市和山東、江蘇、浙江、廣東、遼寧五省的累計提取額超過100億元。其中,上海占住房公積金提取總額的50%。公積金貸款方面,截至2004年6月,全國累計向376.54萬職工發放了個人貸款。其中,上海74.8萬人,江蘇、浙江、天津、北京超過20萬人……上海、北京、天津市和浙江省的個人貸款余額占歸集余額比例均超過70%。資金運用方面,全國住房公積金運用率(個人貸款余額與購買國債余額之和占歸集余額的比例)為54.5%。其中,上海、北京、天津、浙江、江蘇、福建等六省市超過60%,河南、甘肅、河北、貴州的資金運用率不足30%,海南、西藏甚至不到12%。

(二)公積金歸集額不足

分析其原因主要有以下幾方面:第一,公積金繳存覆蓋率低。《條例》中規定的繳存公積金的單位應包括國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體。但是,目前各地區除了國家機關、事業單位和效益較好的企業外,很大一部分單位未繳公積金,雖然在一些大城市的公積金覆蓋率在90%以上,但全國仍有相當一部分省市的公積金覆蓋率不到50%,還有不小數量的職工尚未參加住房公積金制度。第二,我國住房公積金的來源僅為城鎮在職職工,沒有建立自愿式住宅儲蓄制度,融資渠道狹窄。第三,公積金繳存比例不均,特別是經濟落后、欠發達地區和小城鎮職工公積金繳存比例低、數額少。第四,住房公積金管理中心市場意識不強,市場宣傳推廣力度弱,很多商業銀行在一定程度上擠占了公積金貸款的市場。

(三)公積金貸款手續復雜,風險多

辦理公積金貸款的手續復雜、步驟多、拖延的時間長。另外,公積金貸款存在一定的風險。隨州市住房資金管理中心喻鳳平在《住房公積金貸款風險及防范對策》一文中將住房公積金貸款的風險總結為物產權風險、信用風險、欺詐風險、貸款條件風險、流動風險、運作風險、小可抗力風險、法律風險等八種,分析的比較全面、準確,因此本文中不再作詳細的分析。

(四)管理不規范,監督機制不健全,處罰力度不夠

1.住房公積金管理中心隸屬關系不明確?！稐l例》明確規定“住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業單位?！钡簧俚貐^住房公積金管理中心不直接隸屬城市人民政府,而是隸屬于城建部門或與其他部門合署辦公。

2.不少地區住房公積金管理中心尚未建立起有效的崗位責任制度和內部審計制度,缺乏內部管理,資金管理分散,一些城市甚至存在多個管理中心的現象,職責不明。

3.資金管理不規范?！稐l例》規定“住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房,任何單位和個人不得挪作他用?！钡簧俚胤讲煌潭鹊卮嬖谟霉e金興辦各類經濟實體、坐吃利差、或把住房公積金大量用于城市建設或挪用到與住房無關的項目的現象,甚至有些地區住房公積金管理中心違規通過委托機構用公積金購買國債。

4.監督不嚴,處罰力度不夠。雖然在《條例》中明確規定了比較健全的管理規定和監管機制,但實際執行中確實存在監管不力的問題。國家還制定實施《住房公積金行政監督辦法》《全國住房公積金監督管理信息系統管理暫行辦法》等相關規定,但執行不嚴,力度不大。加之由于我國推行住房公積金制度的時間短,目前尚未形成一個有效運作體系,監督機制不健全,違規使用公積金的現象屢有發生,對查出的違規行為處罰不嚴,嚴重抑制了公積金作用的正常發揮。

(五)管理手段落后,員工素質亟待提高

絕大多數住房公積金管理中心在公積金管理工作中雖然實現微機化管理,但有的管理軟件老化、功能不全,特別是欠發達地區中小城鎮住房公積金業務管理不管是硬件還是軟件均有較大差距,大大落后于當今金融業快速發展的新形勢和新挑戰。各地區住房公積金管理中心不同程度地存在人員年齡、學歷、職稱比例不合理的問題,有些員工的政治素質和業務素質不高,影響工作效率。住房公積金管理中心的干部職工要轉變觀念,調整思路,強化金融意識,主動學習新知識,不斷充實自己,加強對經濟發展態勢的觀察和分析,拓寬思維,為住房公積金的發展建言獻策。

對于公積金管理工作方面存在的問題,很多公積金管理工作者和金融業人士從不同角度作了不同程度的分析并提出了很多針對性的建議和措施,在這里不一一列舉。各地區也在工作實踐中不斷總結經驗,采取有力措施,解決存在的問題,促進公積金事業的健康快速發展。例如,鄭州市將對應繳住房公積金但未給職工繳納的單位采取嚴厲制裁措施,除申請法院強制執行外,還將在媒體上公開曝光;南京市下發《市政府關于全面落實農村教職工住房公積金制度的通知》,明確規定為農村教職工建立公積金賬戶,要求未完全實施住房公積金制度的各區縣必須從今年1月起為農村教職工建立住房公積金,繳存比例為單位和個人各10%,等等。

三、住房公積金的發展趨勢

分析目前我國住房公積金管理工作中存在的各種缺陷,尋找解決問題的最佳方案,進一步規范住房公積金的管理,不斷完善經營體系,促進住房公積金業務的健康發展是擺在政府面前的迫切任務,也是每個公積金人的神圣的使命和嚴峻的考驗。從發展的角度理性思考住房公積金制度的發展趨勢,提出以下見解:

(一)公積金的證券化。推行住房抵押貸款證券化是擴大資金來源的有效手段,也是住房金融發展到一定階段的必然要求。近年來,相關部門在這方面的理論研究上做了大量的工作。在這此理論基礎上,條件成熟的地方應盡快具體實施。要建立“誰繳存,誰獲利”的公平住房金融制度,逐步提高公積金繳納率,擴大公積金繳納人員范圍,擴大資金來源,并建立穩定的公積金存款利率機制,減少利率風險,提高廣大職工繳交公積金的積極性,逐步實現公積金的證券化。

(二)管理的進一步規范化?；ブ浴⒈Ｕ闲允亲》抗e金制度的顯著特點,各地區住房公積金管理中心要嚴格執行《條例》,科學、規范管理,一些業務委托相關銀行辦理,充分利用委托銀行的各種資源,減少住房公積金管理機構費用成本。住房公積金管理中心將主要精力放在管理上,進行規范、科學管理。要加強監管,強化公積金管理委員會的實際權力和責任,管委會工作要接受社會監督,資金流向要經過管委會同意,財務情況要及時向管委會和財政部門匯報。同時,如果公積金出現問題,管委會成員要承擔連帶責任。要加強信息系統建設,實行全國聯網,由主管部門和人民銀行實行動態監管。

(三)強化法制化建設。住房公積金各項業務堅持按法律、按規定辦,杜絕隨意性,業務工作每個環節要加強監督,嚴格審核,善于利用相關法律,用法律武器來保障各項工作的順利進行和健康發展,嚴厲打擊那些故意或惡意搶占公積金、損害公積金繳納者利益的不法分子,從而維護公積金繳納者的合法權益,保證住房公積金制度的健康、快速發展。

(四)實現大眾化。要擴大公積金使用方向,除用于房屋購買、自建和維修外,還應加大對低收入家庭的支持力度,包括按月按年支取支付房屋租金等。降低公積金貸款利率,或實行差別利率,對于購買自住、小戶型、低總價的低收入家庭,應提供更加優惠的貸款利率,要進一步創新、豐富貸款品種,使其充分發揮政策性、保障性金融的作用。要簡化貸款手續,提高服務水平,提高住房公積金運營效率和服務水平,加強宣傳,用足用好住房公積金。加大公積金抵押貸款力度,重點支持經濟適用住房建設,著重解決廣大中低收入居民的住房困難。