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本文作者：熊朝關羽作者單位：中國國際工程咨詢公司

2008年1月，經國務院審議通過，由國家發展改革委和中國民用航空局（原民航總局）聯合頒布了《全國民用機場布局規劃》（簡稱《規劃》），提出到2015年，機場總數達到244個左右，全國80%的縣級行政單元能夠在地面交通100公里或1.5小時車程內享受到航空服務，服務的總人口達到全國總人口的82%，上述區域內的國內生產總值（GDP）達到全國總量的96%。《規劃》是我國民航發展史上唯一由國務院批準并實施的機場布局規劃，頒布實施以來效果顯著，對我國民用機場總體布局、建設等方面起到了很好的指導和推動作用。同時，在規劃實施過程中，隨著民航運輸內外部條件和環境的變化，也出現了一些之前尚未充分預見和考慮的問題，需要在現階段及未來的機場布局規劃和建設中予以重視。為此，國家發展改革委委托我公司開展全國民用機場布局“十二五”及2030年規劃調整的研究工作，以期適時對《規劃》進行必要的調整，適應經濟社會和民航業發展的需要。筆者現就有關工作的研究和思考，闡述鄙見，與大家交流。

一、民用機場布局特點及發展情況

1.機場布局特點

(1）機場數量快速增加，服務能力顯著提升

截至2010年底，我國民用運輸機場數量達175個，比2005年增加33個；機場密度達到1.82個/十萬平方公里，比2005年提高了23%。按100公里服務半徑計算，既有機場服務體系覆蓋了全國73%的縣級行政單元、75%的人口和86%的GDP。初步形成了以北京、上海、廣州等樞紐機場為中心，以成都、昆明、重慶、西安、烏魯木齊、武漢、沈陽、鄭州等省會或重點城市機場為骨干，其他干、支線機場相配合的基本格局，運輸保障能力和服務水平顯著提高。根據我公司的研究成果，民航局頒布了《中國民用航空發展第十二個五年規劃》，預計到“十二五”末，民用機場規劃數量將達到245個，其中，建成的數量在230個以上，提前5年實現既有規劃目標。總體來看，我國民用機場數量呈現快速增長態勢，大型機場數量不斷增加，中、小機場布局密度顯著提高，為經濟社會發展提供了有力保障。“八五”以來民用機場數量增長情況見表1。

（2）地區間機場密度差距仍較明顯

從單位面積機場密度看，由高至低為華東、中南、東北、西南、華北、西北和新疆，西部地區機場覆蓋面較小、東部地區機場覆蓋面較大，密度最高的華東地區是新疆地區的五倍以上。總體看，西部地區居民航空出行的地面距離長、難度大，東部地區比較便利。從單位人口機場密度看，由高至低為新疆、西北、西南、東北、華北、華東和中南。我國西部地區因人口數量少，單位人口擁有的機場數量多，而東部地區盡管機場數量多，但單位人口擁有的機場數量不高，這表明東部地區機場的服務效率較高，而西部地區機場的服務效率偏低。具體見表2。

（3）機場功能結構的區域性分布差距較大

民航運輸需求與經濟發展水平密切相關。改革開放以來，我國沿海地區憑借有利的經濟發展條件，在全國經濟格局中率先崛起，區域經濟發展存在不平衡現象，由此導致的機場布局和航空運輸發展也存在著東密西疏的現象。東部地區航空業務量占全國比重較大，大中型樞紐機場大多分布在東部沿海地區，京、滬、穗地區機場的旅客吞吐量占全國總量的33%，而中西部地區僅有烏魯木齊、昆明等機場憑借對外地緣優勢，成為特殊意義上的區域門戶樞紐機場，機場吞吐量分別占全國總量的1.6%和3.6%。隨著國家西部大開發戰略的深入實施，我國民航機場布局呈現向西部傾斜的趨勢，但機場功能結構分布特征在短時間內較難改變。

2.機場發展情況

（1）樞紐機場旅客吞吐量集中度很高

2010年排名前51位的機場旅客吞吐量占全國總量的95.2%，除京、滬、穗的四大機場外，成渝樞紐由于地理位置優越，發展較為突出；中部地區呈現武漢、長沙、鄭州三大機場相互競爭的格局；珠三角地區的廣州和深圳機場之間的競爭也日益加劇；東北地區已經從大連、沈陽雙核領跑，轉變為大連機場一花獨秀，沈陽和哈爾濱機場緊隨其后的局面。

（2）大、中型機場保持快速增長

2010年，昆明機場旅客吞吐量突破2000萬人次，成為繼首都機場、上海浦東、上海虹橋、廣州白云、深圳寶安、成都雙流機場之后，第7個突破2000萬人次的機場；青島和大連旅客吞吐量突破1000萬人次，使得旅客吞吐量超過千萬的機場數量達到16個。以上機場中，除深圳機場和昆明機場旅客吞吐量增速低于10%以外（分別為9.1%和6.6%），其余機場旅客吞吐量增速均高于10%，上海“一市兩場”的旅客吞吐量增速更是達到26%。

（3）支線航空支持力度加大，支線機場發展迅速

在民航局對小型支線機場和支線航空航班飛行給予一定量的政策性補貼的基礎上，2010年12月9日，財政部、海關總署、國家稅務總局聯合通知，在“十二五”期間將對國內航空公司用于支線航線的飛機、發動機維修的進口航空器材（包括送境外維修的進口航空器材）免征進口關稅和進口環節增值稅。這項政策的出臺，對于降低支線航空航線運行成本將起到積極作用，在一定程度上改善了支線航空發展環境，進一步促進支線機場的發展；自2011年1月1日起，國內支線飛機執飛支線航班免征機場建設費的措施，也是降低支線機場乘機旅客的乘機成本、努力實現基本航空服務的具體體現。上述措施的實施，較好體現了政府發展支線航空的意圖和政策導向，對改善支線機場的運營環境起到積極的促進作用。近年來，支線機場的航空業務量也呈現快速增長勢頭，特別是隨著支線航空發展政策的進一步落實，以鄂爾多斯、榆林、包頭等機場為代表支線機場將得到快速發展。

（4）以機場為主體的綜合交通樞紐開始形成

“十二五”時期，我國綜合交通運輸體系建設將堅持適度超前的原則，提倡“安全、快捷、高效、綠色”的發展理念，交通基礎設施建設將由注重各種交通方式自身能力的提升，向多種方式協同發展轉變；由注重通道建設向通道和樞紐建設并重轉變，實現統籌協調、分工協作、優勢互補、優化銜接的交通發展新局面。隨著綜合交通樞紐建設的不斷推進，我國部分大中型機場的樞紐建設初見成效，從機場總體規劃、改造方案設計等諸多方面將綜合交通樞紐的理念付諸實踐，形成了上海虹橋等一批綜合交通樞紐。

二、機場布局存在的主要問題

1.機場總量少、密度低，服務覆蓋范圍不夠

“十一五”期間，我國機場建設取得了巨大成就，但與建設民航強國戰略目標、綜合交通運輸體系發展要求及未來經濟社會發展需求相比，仍然存在機場數量少、密度偏低的問題。按照國際航空協會（IATA）的服務/規劃標準為90%的旅客可以在30～45分鐘內抵達機場（美國目前平均地面運輸時間為40分鐘）。截至2010年底，全國337個地級及以上行政單元中的287個地級及以上中心城市中（另外50個為地區和自治州、盟首府所在地），僅有130個擁有運輸機場（有157個中心城市無機場），擁有率為45.3%，覆蓋率為77.4%（按100公里半徑計算）；全國50個地區與自治州、盟首府中有14個不能實現運輸機場覆蓋，覆蓋率為72.0%。在機場布局綜合評價得分排位順序靠前但尚未有機場的主要地級城市有蘇州、東莞、中山、淄博、保定、江門等。

2.大中型樞紐機場能力不足，中轉功能不盡完善

2010年，北京首都機場旅客吞吐量突破7395萬人次，廣州白云和上海浦東機場突破4000萬人次，深圳、成都、昆明機場突破2000萬人次，全國超過1000萬人次的機場達到16個。烏魯木齊、三亞、鄭州等機場有望在2011年突破1000萬人次。預計上述機場在“十二五”期間及未來還會有進一步的發展，既有設施能力已不能適應機場未來發展需要，遠期市場需求超過規劃能力的情況較為普遍，需要規劃預留大都市地區第二、第三機場。經過“十一五”時期的發展，我國中樞航線網絡建設取得一定成效，樞紐機場的建設也有一定程度的進展，但樞紐機場的建設與樞紐運行的需求還存在一定的矛盾，突出表現在航班銜接不便、中轉流程不順、旅客行李換乘困難等等。2010年，北京首都機場旅客吞吐量已達到7395萬人次，位居全球第二位，但其國際旅客比重不足1/4，中轉旅客的比例也不高，特別是東區的T3航站樓與西區的T1和T2航站樓之間的中轉銜接不便，也制約了北京首都機場樞紐的構建；上海浦東機場盡管國際旅客的份額已經占到60%左右，但機場的航空業務量增長率低于全國平均水平，特別是由于浦東與虹橋機場之間地面交通的銜接不太方便，制約了兩大機場間的旅客轉乘，也影響了其樞紐作用的發揮；廣州新白云機場的國際旅客比重一直不高，且由于與香港和深圳兩個機場相鄰，樞紐運作也受到較大影響。

3.部分支線機場建設標準偏高

機場建設等級普遍偏高，4C級及以上的機場數量為157個，占機場總數的89.7%；3C及以下機場僅18個，占機場總數的10.3%。總體而言，支線機場的建設標準偏高。造成這一狀況的主要原因是目前我國民航支線客機數量僅占客機總數的9.3%，座位數僅占3.5%，運力無法滿足需要。許多支線機場不得不提高飛行區標準，以兼顧干線飛機的運行要求，吸引航空公司開通航線。這也直接導致了機場建設投入偏大，運營壓力增加，不利于支線機場的健康可持續發展。

4.空域資源緊張，制約民航發展

我國大、中型機場空域資源緊張，航班運行受限，部分地區航空需求受到抑制。以北京首都機場為例，現有機場設施具備實施三條跑道獨立運行的基礎設施條件，但受空域資源的限制，現行的機場運行能力限制在82架次/時、1400架次/日（按照現行的管制標準，應具有100架次左右/時的能力）。由于首都機場的運行受到限制，許多支線機場開通北京航線的愿望無法實現，首都機場現有航空業務量水平是一種受限的需求，通過釋放空域資源能提升北京首都機場的處理能力，滿足航空實際需求。另一方面，樞紐機場運作一般需要在機場形成若干個航班波，而航班波的形成會對空域資源和跑道資源提出較高的要求，首都機場目前的空域使用條件也無法有效滿足樞紐運行的需要。

三、完善全國民用機場規劃布局的必要性

1.是適應經濟社會發展的需要

2011～2030年，是我國全面建設小康社會的重要時期，也是實施民航強國戰略的攻堅時期。在經濟全球化背景下，勞動分工強化促使區域經濟趨向一體化發展，地區經濟協同效應顯著增強，區域間的經濟貿易聯系更加緊密。隨著我國經濟社會的不斷發展，更加注重發展方式的轉變，尋求科學可持續發展道路。民航業的發展有利于改善投資環境、優化產業結構，對于戰略新興產業、高端服務業、旅游業和先進制造業等具有引領和帶動作用，在加快轉變經濟發展方式、促進經濟結構調整中將發揮重要的戰略作用。同時，民航強國戰略提出的大眾化戰略目標，有利于居民交通出行條件的改善，實現全面建設小康社會宏偉目標。因此，加強機場布局規劃研究，加快機場建設是滿足新時期經濟社會發展和建設民航強國的戰略要求。

2.有利于促進綜合交通運輸體系建設

“十二五”時期是我國綜合交通體系建設的關鍵時期，將按照適度超前的原則，促進各種運輸方式協調發展，構建優勢互補、銜接順暢、安全高效的綜合運輸體系。民航作為綜合運輸體系的重要組成部分，是我國快速交通和國際旅客運輸的骨干，加快以機場為主體的綜合交通樞紐建設，有利于形成輻射全國、連通國際的快速運輸網絡，提高國際競爭力和影響力。結合近期國家交通建設的重大變化，尤其是高速鐵路快速發展和高速公路網的全面形成，重新站在綜合交通層面審視各種運輸方式的協同發展關系是十分必要的，有利于促進綜合交通運輸體系的健康協調發展。

3.是完善機場功能屬性的需要

隨著我國經濟社會的快速發展，民航業的發展被賦予了新的內涵和功能。民航運輸旅客構成日趨大眾化，將逐步成為普遍性運輸服務；機場作為公共基礎設施，已成為城市重要的配套設施，提高航空運輸服務的便捷性和覆蓋率，有利于強化機場作為公共基礎設施的公平性、公益性屬性；機場的社會保障作用明顯加強，已成為國家應急救援體系的重要組成部分；優化配置交通運輸資源，充分利用好地面（如既有軍用機場實施軍民合用）和空中資源，已成為民航發展的必然方向。因此，需要結合民航運輸發展的新趨勢，在規劃布局中進一步完善機場功能屬性，提升機場的服務功能。

4.是滿足我國機場布局發展的需要

“十一五”時期是我國交通運輸發展最快的時期，機場建設取得了巨大的成就。“十二五”期間，機場建設仍將快步推進，根據《中國民用航空發展第十二個五年規劃》，“十二五”末期民用機場數量將達到230個以上，原《規劃》在2020年前完成的機場項目將基本在“十二五”期間建成，提前5年完成原《規劃》既定目標。原《規劃》已不能很好地指導未來（“十三五”時期及以后一段時期）我國機場規劃布局和建設，需要對“十三五”及未來一段時期我國機場布局進行規劃研究，以指導我國民航機場建設。

四、關于全國民用機場布局規劃調整的建議

1.增加機場數量，提高機場的覆蓋范圍

隨著我國經濟社會的快速發展，小康社會的全面建設，民航出行需求將快速增長，大眾化趨勢更加顯現，民航運輸將成為人們重要的出行方式之一。而我國機場數量少、密度偏低，與未來經濟社會發展需求的矛盾依然突出，需要繼續加強機場建設，增加機場數量，提高機場覆蓋范圍，滿足人們出行的需要。

2.推進大中型樞紐機場建設，促進區域機場群協調發展

目前，我國已進入城鎮化進程的加速發展時期，城市群建設作為推進城鎮化的主體形態，在促進區域經濟協調發展和實現地區資源優化配置中起著關鍵性作用。在經濟全球化和區域經濟一體化的發展趨勢下，加強國際航空樞紐建設，有利于增強我國的國際影響力和競爭力，在全球化進程中掌握更多主動權；同時，隨著城市群規模的不斷擴大，優化城市群地區多機場體系，協調配置土地、空域等關鍵性資源，提高區域航空運輸效率，已成為解決我國經濟發達地區航空運輸資源緊張的有效途徑。

3.加強西部機場建設，優化機場空間布局

我國西部地區地域廣闊、人口數量較少，快速交通發展滯后，比較適合發展航空運輸。但由于經濟欠發達等原因，西部地區機場密度較低，覆蓋范圍較小，需要從優化機場空間結構、發揮機場在西部地區快速運輸的作用以及社會效益等角度，增加西部地區機場數量，提高西部地區機場密度，發揮機場在保障國防安全、促進國土開發、維護民族團結、應急搶險救災等方面的功能。

4.注重近遠期結合，滿足不同時期的發展需要

機場布局規劃的目標是構建“布局合理、覆蓋廣泛、安全高效、節約環保”的現代化民用機場體系。結合未來國家經濟社會發展和機場發展的形勢，布局規劃在不同時期應有不同的側重點：近中期（2011年～2020年），側重以經濟總量、人口、地面距離等為布局的重要指標，加快機場建設，滿足經濟社會發展的需求和民航普遍服務的要求；遠期（2021年～2030年），在滿足運輸需求的同時，更加側重于滿足優化空間布局和國防、國土開發等方面的需求，更好地發揮機場的社會功能。