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1美國政府績效審計的主要經驗

1.1美國政府績效審計的發展歷程20世紀40年代中期，美國經濟發展低迷，政府所擁有的資源越來越少，承擔的經濟、社會責任卻不斷擴大，財政支出不斷增加。在此背景下，社會公眾對政府支出的效率、效果的要求越來越高。1945年，《聯邦公司控制法案》出臺，該法案指出審計總署應每年對公營企業的年度經營預算進行審計。審計總署需要對公營企業的合法性以及管理、內控系統的效率進行評價。20世紀60年代，政府公共支出及服務在數量及規模上都有所增長，社會公眾對政府支出效率的要求進一步提高，美國已開始將審計的重點轉至審計項目的經濟性、效率性、效果性。美國審計總署于1972年的《政府組織、計劃項目、活動與職責的審計評價標準》首次明確將績效審計作為政府審計的一項重要內容，指出政府審計應審查政府的各項活動是否達到預期目的，其活動組織是否經濟、有效。在此期間，美國各州大多陸續制定了相關法律，明確了績效審計的地位，規定各州應執行績效審計并對績效審計的范圍做出了詳盡規定。20世紀80年代，新公共管理運動在歐美等國興起，各國開始進行廣泛的政府改革，在公共管理領域開始引入市場競爭機制，注重商業技術的應用，強調公共服務、公共產品的效率與質量。新公共管理運動為績效審計的進一步發展提供了理論指導，對美國績效審計在此后的發展發揮了巨大的推動作用。進入20世紀90年代，美國已經開展了大量的績效審計工作，積累了豐富的經驗，審計范圍擴展至國防安全、軍費開支、公共政策、環境保護等眾多領域。美國審計總署每年向社會公布上千份審計報告,為決策者提供了大量的決策信息，幫助決策層更好地制定國家經濟政策，同時也為社會公眾實現對政府的監督提供了良好的渠道。此時美國的績效審計目標，定位寬廣，審計方法多樣，不論是理論研究還是實踐探索都已處于成熟階段。

1.2美國政府績效審計的特點美國作為世界上實行政府績效審計最早的國家之一，特點鮮明，其主要特征可以歸納為以下幾點：

（1）立法模式的績效審計制度。美國實行三權分立制度，立法、司法、行政相互獨立，相互制衡。美國的審計機關獨立于政府行政部門，直接對國會負責，向國會報告其工作。美國的這種審計體制保證了審計機關經費及人員的獨立性。這種獨立性使審計機關在對政府投資進行績效審計時，能夠獨立開展工作，保證審計人員客觀公正地作出審計評價，出具審計結果。此外，在美國的立法模式績效審計制度下，美國審計總署針對被審計單位提出的審計建議雖然不具有直接法律效力，但是由于被審計單位如若不接受審計總署提出的審計建議便不能夠得到由國會撥款委員會所向其下撥的款項，從而導致被審計單位最終不得不接受審計建議，審計建議的執行力度較高，使審計機關與政府投資部門之間的權力制衡關系得到進一步加強。

（2）完善的法律法規體系。美國自開始對政府財政支出實施審計以來便注重建設與之配套的法律。美國國會、各州議會通過了一系列關于政府績效審計的法律法規，如1993年美國公布的《政府績效與成果法》、2005年華盛頓州通過的《政府部門績效審計》，這些法律法規有力地推動了政府績效審計在美國各個時期的發展。相關法律明確了績效審計在政府審計中的地位，績效審計工作由審計總署負責主導，審計機關在績效審計中的職責也被加以明確。美國是最早制定相關績效審計準則的國家之一。其在1972年便制定了準則性指導性文件———《政府組織、計劃項目、活動與職責的審計評價標準》，該準則明確了績效審計的定義，對如何確定績效審計范圍、如何進行政府投資現場績效審計工作以及績效審計報告的出具均作出了較為詳細的規定，有效地規范并指導了審計人員具體績效審計工作。其后歷經數次修訂、完善，沿用至今，為美國審計理論界和審計機關所公認，為美國的政府投資績效審計的開展作出了巨大貢獻。

（3）審計人員的素質較高，結構合理。績效審計所涉及的領域比傳統財務審計更加寬廣，對審計人員的知識背景提出了更高的要求，審計人員要勝任政府投資績效審計工作，必須優化審計人員結構，提升審計人員素質。美國審計總署下設14個團隊，包括收購及采購管理、應用研究與方法、防御能力和管理、教育、勞動力和收入保障、財務管理和保險、金融市場和社會投資、國際事務與貿易、信息技術、戰略事務、自然環境與資源、國土安全與司法等。在執行較為特殊的績效審計業務時，為保證審計質量，美國審計總署還會聘請外部相關領域的權威人士參與審計工作。美國審計總署每年向國會提交上千份審計報告，深入剖析其審計過程中發現的各項問題，利用其專業知識提出富有建設性的審計建議，為推動美國經濟持續健康發展作出了不可磨滅的貢獻。

（4）具有明確的戰略規劃。美國審計總署的戰略規劃服務于國會，并有助于塑造他們的工作。美國審計總署為支持其戰略承諾，每三年會對其戰略規劃進行更新。當美國經歷一段充滿未知變化、嚴峻挑戰及良好機遇的時期時，美國審計總署提出的戰略目標和戰略計劃能夠為國會和國家提供有力支持。美國審計總署公布的2010—2015年戰略規劃提出了應對時代趨勢及可能影響美國未來的其他發展變化的深度應對措施。該戰略規劃包含四個戰略目標：①幫助國會解決當前和新出現的挑戰，應對金融安全，切實提高美國民眾福祉；②幫助國會應對不斷變化的安全威脅和對全球相互依存關系的挑戰；③幫助變革聯邦政府職能以應對國家挑戰；④通過向國會提供優質、及時的服務，保證實踐工作的前瞻性，以實現審計總署的價值最大化。宏觀戰略思維的確立，拓寬了審計人員的視野，有效地維護了國家、民眾的相關利益。

2美國政府績效審計對我國的啟示

2.1公眾的參與能夠推動績效審計的發展從美國的績效審計發展歷程可以發現，美國政府績效審計產生和發展的原動力來自于外界及自身的雙重壓力。尤其是在美國經濟持續蕭條及新公共管理運動的浪潮下，立法機構、美國民眾對提高政府投資效率、效果的期望達到一個新的高度，由此所形成的壓力極大地推動了績效審計的產生與發展。而我國政府績效審計推動主要依靠的是自上而下的自主調整，審計署、審計署署長積極推動是主因，社會需求所產生的動力并不足。我國社會公眾的主人翁意識普遍薄弱，缺乏公民意識，對社會公共管理的參與程度較低，對政府的監督不力。為改善績效審計環境，首先需要強化國民的公民意識、民主監督意識，將公民意識的培育納入意識形態構建工程。公眾的公民意識加強，理清社會公眾與政府之間的公共受托關系，公眾對政府的監督力度將會加強，政府迫于公眾的壓力將會對社會公眾的需求予以足夠的重視以及快速反應，促成我國政府的職能轉型，提高政府投資的經濟、效率、效果性，最終營造出良好的審計環境。

2.2完善的法規制度為審計工作開展提供依據美國的立法機關非常重視法律法規建設，建立一套完備的法律體系，確立了績效審計的地位、明確了審計總署的職責，為審計機關有效開展績效審計工作創造了前提條件，提供了強有力的保障。而我國僅在審計法中規定審計機關需對財政收支的效益性進行審計，并未明確績效審計的地位及審計機關的職責，法律依據不強，審計機關執行投資績效審計業務時面臨重重困難。有了完善的法律支撐，美國還制定了政府績效準則及指南，美國審計總署制定的《政府審計準則》對如何進行現場績效審計工作進行了詳盡指導。而我國目前尚未制定出統一的績效審計準則指導性文件，加之我國審計人員執行績效審計的經驗不足、素質較差，影響了政府資績效審計的質量。我國應盡快完善相關法律，強化法律依據，同時加緊制定符合我國現階段審計工作段特點的績效審計準則，用于指導審計人員高質量地開展政府績效審計。

2.3審計機構的獨立性及公開性可強化其監督職能美國的審計總署隸屬于國會，直接向國會負責，獨立于政府部門。這種超然的獨立性，增強了審計機關對政府的權力制衡，實現了對政府部門的強有力監督。同時政府部門懼怕因不接受審計機關提出審計建議便不能得到國會的撥款，會選擇執行審計建議，進一步強化了審計結果執行力度。在我國，審計機關接受同級政府與上級審計機關的雙重領導，人員組織、經費受制于同級政府，與發改委、財政部門等其他部門屬于同級的平行關系，在執行審計工作時容易受到來自政府的重重壓力，影響審計人員的客觀公正性，最終影響審計結果的權威性。我國可以借鑒美國的做法，變行政型審計體制為立法型審計體制，審計機關直接向人大負責，由人大機關直接領導，直接向人大提交其審計報告，并適時向社會公布，增強審計機關的獨立性及公開性，強化其監督職能。

2.4審計人員素質和結構直接影響審計的質量美國審計總署的審計人員擁有法律、金融、工程、環境、醫療等多個專業背景，廣泛地利用各種分析技術方法，深入剖析審計發現的各種問題，保證了其提出的審計建議的深度及前瞻性。我國審計人員構成略顯單一，主要由財務審計人員構成，審計人員素質也不能較好地適應投資績效審計的要求，而且我國政府績效審計開展時間較短，無論是審計理論亦或是實踐經驗都有所欠缺。我國應盡快提升審計人員的能力，建立高素質的審計隊伍，靈活運用各種審計技術方法，以適應政府績效審計越來越高的要求。對現有政府績效審計人員加強工程、環境、社會學等方面的知識更新，并同時注意招錄多學科的復合型人才。

2.5戰略思想的轉變拓寬審計的宏觀視野美國審計總署制定的戰略規劃，從國防安全、金融安全、全球挑戰等角度設立具體的戰略目標，拓寬了審計人員的宏觀視野，有效維護了美國的國家及民眾利益。我國政府績效審計關注點仍然局限于的合法、合規性問題，專項資金使用問題，審計視野狹窄。我國應加快政府績效審計在戰略思維方面的轉變，增強審計人員的宏觀全局意識，拓寬審計的宏觀視野，從宏觀、全局的角度開展政府績效審計，切實維護國家利益，為國家的發展大局服務。審計署可以借鑒美國的經驗，結合我國的實際國情，進行戰略規劃，包括設定如維護國家金融安全、應對各種對國家的威脅、促進政府職能轉變等戰略目標。

作者：王超單位：江西財經大學會計學院