農業保險政策績效探討
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2004年我國確立政策性農業保險制度以后,中央政府和各試點地方政府相繼出臺了相關財政支持政策,以推動政策性農業保險業務的展開和發展。綜合各試點政策,主要內容有財政保費補貼、政府與保險公司分攤保險責任、建立巨災風險基金和稅收優惠政策。
1•財政保費補貼
為提高農戶投保農業保險的積極性,我國各級財政對政策性農業保險給予一定比例保費補貼,在不同的地區中央財政和省、市、縣各級地方財政承擔比例各不相同;險種不同、保險標的不同,該比例也不相同。對于經濟欠發達的省份和地區,中央財政做出傾斜性政策,承擔較高比例;對于經濟發達的省份和地區,中央財政則承擔較低比例。同一省內,省級財政和市縣財政承擔比例也按照此原則分配。如內蒙古烏海市2009年種植業保險的保費補貼比例:中央財政補貼40%,自治區級財政補貼20%,區級財政補貼30%,其余10%保費由農戶或者農戶與龍頭企業等共同承擔;養殖業保險中能繁母豬保險保費由中央財政補貼50%,自治區級財政補貼20%,市、區兩級財政各補貼10%,其余10%由農戶或農戶與龍頭企業等共同承擔;奶牛保險保費中央財政補貼30%,自治區級財政補貼20%,區級財政補貼30%,其余20%保費由農戶或者農戶與養殖企業等共同承擔。
2•政府與保險公司分攤保險責任
農業生產經營過程中經常出現不同程度的巨災風險事故,如果全部由保險公司承擔,則保險公司會常處于虧損狀態,甚至難以承擔巨額賠付從而退出農業保險市場,使得農業保險缺少供給。鑒于此,各省市在開展政策性農業保險試點時,制定了政府與保險經營主體分擔保險責任的財政支持政策,以分散保險經營主體的風險,保證農業保險的可持續經營和發展。如江蘇省規定市縣政府與保險公司按照6:4的比例承擔風險責任,建立責任共同體。
3•建立巨災風險基金
當出現大范圍、高強度的臺風、地震、洪水和干旱等農業風險時,僅僅依靠保險公司的保險基金和政府分攤部分保險責任,已不能達到迅速恢復農業再生產和穩定農戶生活的目的,需要建立巨災風險準備基金。各試點地區按照不同方式建立巨災風險基金。例如江蘇省從2008年起各級財政均按保費的一定比例,配套建立起巨災風險基金。福建省是由省級財政出資建立風險補償基金分擔風險。山東省規定各級財政建立農業巨災風險準備金,用于補貼大災之年的超賠部分。
4•免征營業稅和印花稅
為體現政府對農業和政策性農業保險的支持,政府實施了一定的稅收優惠政策,對經營種養兩業的農業保險業務免征營業稅和印花稅,降低保險公司經營農業保險的成本,激勵供給。但目前稅收優惠也僅限于免征營業稅和印花稅,且限于種植業和養殖業,存在進一步優惠的空間。
二、我國財政支持農業保險現行政策的績效評價
農業保險的基本功能是分散、轉移農業風險并對農業風險事故損失給予經濟補償。具體為以下6項:(1)降低農業生產經營風險,減輕農業災害損失,保證農業經濟的持續性和穩定性;(2)彌補救災資金的不足,減輕災后政府籌措資金的壓力,增強農業防范風險的能力;(3)保障農民收入的穩定;(4)保障農業投資的安全,改善農民的信貸地位和經濟地位;(5)有利于加強農業保護,提高農產品的國際競爭力;(6)合理配置農業資源,促進農業產業結構調整,實現國家農業發展目標。能否發揮以上功能是評價我國政策性農業保險試點財政支持政策的一種標準。我國自2004年開展政策性農業保險試點,到2007年中央財政首次設立專項資金補貼農業保險,雖然經營模式、補貼額度和方式等仍處于實驗探索階段,但對我國農業保險的積極作用已經顯現。
1•農業保險參保率提高
在財政補貼保費的情況下,農業生產者只需承擔部分保費(一般不超過40%,視險種和地區不同而不同),降低了購買費用,部分需求得到激勵,參保人數和參保數量均增加,參保率相應提高。江蘇省作為我國中央財政補貼保費首批試點省份之一,以其為例。淮安市采取“聯辦共保”的模式開展農業保險,這是江蘇省三種模式中最為成功的模式,2007年三麥參保率即達86%,能繁母豬參保率高達100%。2008年各市主要種植品種參保率均在80%以上,主要養殖品種參保率為100%。
2•擴大農業保險供求規模
確立農業保險的政策性后,各級政府財政支持力度加強,極大地改變了我國農業保險的發展路徑和態勢。2004年以前農業保險保費收入一直處于低水平,1992年出現最高值8•1690億元———不超過10億元,年平均保費收入僅有3•4922億元,且增長乏力。2004年以后,農業保險跨越式發展。2005年比2004年增長75%,扭轉多年萎縮的局面,2007年突破10億元,2008年突破100億元。
3•穩定農民生活
農業保險的一個重要功能是保障農民收入的穩定,平滑農民的收入,從而穩定農民生活水平。隨著我國市場經濟體制的完善,農民收入來源渠道逐漸多樣化,農村居民家庭人均年純收入和人均年經營農業收入均逐年增加,但同時經營農業收入占總收入的比重逐年降低。農村居民家庭人均年純收入1997年為2090.10元,2005年為3254•93元,2007年為4140.36元,同期的人均年經營農業收入分別為1168•08元、1469•69元和1745•12元。我國農民收入對經營農業收入的依靠度逐漸減弱,從1994年以來整體為下降態勢,2008年占比已經降到40.87%。但是一般地,相比與來源于經營農業獲得收入,農民其他收入方式受市場環境的影響程度加深,因而具有更大的不確定性,經營農業收入作為農民生活的基礎,而政策性農業保險保障農民經營農業獲得收入的穩定性,進而保障農民生活的穩定。
三、我國財政支持農業保險現行政策的缺陷
雖然我國從2004年以來實行的政策性農業保險制度取得了巨大成就,但是通過各地試點的實踐看,仍存在一些缺陷。
1•財政補貼比例低且結構單一
我國實行政策性農業保險制度大幅度提高了農業保險參保率,但根據商品消費中的收入效應,我國農民收入水平低且經營農業收入占總收入比重逐年降低是重要原因。綜合各試點具體補貼標準,財政補貼保費比例不高于80%,絕對數值已經較高,但與我國農民收入水平和城鄉居民收入之間逐年擴大的差距對比,仍顯不足。同時補貼需求和供給方才能更好地推動我國農業保險的發展。目前缺少對承辦農業保險的保險公司經營管理費用的補貼。承辦農業保險的保險公司專門開發農業保險業務系統,增配人員和車輛等,投入較大人力、物力和財力,并且農業風險事故發生后的現場勘察、理賠都比一般財產保險支出多,因此目前我國承辦農險業務的保險公司仍是高成本運作。
2•稅收優惠力度還不夠
目前我國對農業保險業務免征的稅收只有營業稅和印花稅,并且也僅限于種植業和養殖業。保險公司經營農業保險所涉及的稅收可以部分轉嫁給農戶,不利于激勵農業保險需求的釋放。所得稅是企業經營過程中需要繳納的一個主要稅種,而現在我國并沒有給予保險公司的農業保險業務免征所得稅的優惠。農業生產經營在我國比較分散,且交通不便利,因此保險公司在經營農業保險時,需要比其他財產保險更多的車輛、人員等花費,間接承擔的各種稅收也沒有國家的優惠。我國對農業保險業務稅收的優惠力度還不夠大,不能充分體現國家對農業的“多予少取放活”的方針。
3•巨災風險基金規模小
農業風險是一種共變風險,因此需要對不可預期或者很難預期的巨災風險賠償積累巨災風險基金,以完成保險經營主體的賠付義務,保障被保險人的利益。這也是農業保險持續經營和可持續發展的必要條件。我國各農業保險試點地區在開展農業保險試驗時,雖然做出積累巨災風險基金的制度安排,但由于時間短,積累規模小,一旦遇上巨災事故發生,往往耗盡幾年的連續積累,有些時候還需要政府臨時財政補助,這不利于農業保險的可持續發展。
4•財政在農業保險再保險支持體系中的缺失
農業保險再保險是指原保險人將以承保的農業保險業務風險,通過分保轉移給其他保險人或者再保險公司,實現在更大范圍內分散風險,提升自己的承保能力。由于農業風險巨大,商業性再保險機構一般情況下不愿承接農業保險再保險業務。目前我國是由中國再保險公司經營農業保險再保險業務,但政府沒有給予再保險業務任何補貼和稅收優惠政策,這使得分保費率偏高,分保條件苛刻,試點公司承擔風險大并且經營成本高,承辦農業保險再保險積極性不高,政府作為政策性農業保險“最后的賠付人”角色缺失,抑制了農業保險的擴大。
