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一、世貿(mào)組織關于農(nóng)業(yè)補貼的規(guī)則

農(nóng)業(yè)補貼受到各個國家高度關注，因為它涉及到安全問題、農(nóng)民收人問題、農(nóng)村社會穩(wěn)定問題以及環(huán)保問題等。農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化在1986年開始的關貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判開始作為議題正式提出來，直到]99找年才真正形成一個WTO的農(nóng)業(yè)協(xié)議，談判進程之所以如此艱難，關鍵在農(nóng)業(yè)補貼上意見不一致。協(xié)定的形成及生效意味著當時關貿(mào)總協(xié)定的成員以及1995年以后世貿(mào)組織的成員都應該按照它的要求逐步推動農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化，我國作為世貿(mào)組織成員自然也得遵守它。

農(nóng)業(yè)補貼是一國政府對太國農(nóng)業(yè)支持與保護政策體系中最重要、最常用的政策工具，是政府通過行政手段干預資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)領域以支省寺本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。一般意義上的補貼是指政府通過財政手段向某種產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易活動或某些居民提供的轉(zhuǎn)移支付農(nóng)業(yè)補貼主要是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進行的轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)業(yè)補貼措施作為一個政策體系，起源于20世紀30年代初的美國。第一次世界大戰(zhàn)使糧食普遍短缺，美國以其豐富的農(nóng)業(yè)資源積極擴大糧食生產(chǎn)和出口，導致后來農(nóng)產(chǎn)品大量過剩、出口急劇減少、農(nóng)民收人大幅度下降，大量農(nóng)戶破產(chǎn)。為扭轉(zhuǎn)局面，30年代初，羅斯福政府制定《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，政府撥專項資金，設立專門機構，從農(nóng)業(yè)資金、糧食儲備和農(nóng)產(chǎn)品市場銷售三個方面人手，實行支持與保護本國農(nóng)業(yè)的政策。歐盟的農(nóng)業(yè)保護政策源于第二次世界大戰(zhàn)后十幾年農(nóng)產(chǎn)品供給不足、依靠進口的階段，其對農(nóng)業(yè)保護政策除對農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村建設的財政投人外，主要手段仍是對農(nóng)產(chǎn)品的價格與出口補貼等。

在WTO農(nóng)業(yè)多邊協(xié)議框架下，農(nóng)業(yè)補貼具有兩層含義:一是廣義補貼，即政府對農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，如對農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保等方面的投資，由于這些投資或支持不會對農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出結構和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而被稱為農(nóng)業(yè)協(xié)議的“綠箱政策”，WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議不限制“綠箱政策”。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定“綠燈表示可以放在削減范圍外，綠燈的國內(nèi)支持指用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎設施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的退休、農(nóng)地的轉(zhuǎn)用及投資補助的機構調(diào)整方面的支持政策。”另一種是狹義補貼，指政府對農(nóng)產(chǎn)品市場價格的支付以及其他形式的保護，如對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價格、出口或其它形式補貼，這類補貼通常會對產(chǎn)出結構和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響，一般被稱為“黃箱政策”，WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議不贊同“黃箱政策”，并試圖通過多邊貿(mào)易協(xié)議框架加以限制和削弱。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，禁止對農(nóng)產(chǎn)品出口“給予或維持任何補貼，包括任何形式的收人支持或價格支持在內(nèi)”，對國內(nèi)生產(chǎn)者的補貼，“不適當?shù)卮碳こ隹诨蚱渌矫鎳乐負p害其他締約國的利益’，是要禁止的，“屬于黃箱補貼的所有國內(nèi)支持以1986一1988年的補貼為基準，換算成具體的數(shù)額作為削減基準，在6年內(nèi)必須削減20%。”根據(jù)WTO規(guī)定，“黃箱政策”的補貼額度，對發(fā)達國家限于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5%以內(nèi)，對發(fā)展中國家限于10%以內(nèi)。

在中美貿(mào)易談判中，農(nóng)業(yè)補貼是一個焦點。美國擔心中國的農(nóng)產(chǎn)品今后在國際市場上與它競爭，希望把中國的農(nóng)業(yè)補貼限制在一個潛在的水平，這是美國的戰(zhàn)略意圖。經(jīng)過與37個成員國特別是與美國和歐盟的反復磋商和討價還價，我國最終與談判國在農(nóng)產(chǎn)品關稅減讓、關稅配額、出口補貼、農(nóng)業(yè)補貼等方面達成協(xié)議。我國承諾取消農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼，包括價格補貼、實物補貼，以及對出口產(chǎn)品加工、倉儲、運輸?shù)难a貼;同意把《農(nóng)業(yè)協(xié)議)}6.2款的投資補貼和投人品補貼計算到6.4款“微量允許”補貼中，據(jù)此談判結果是，我國農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、投資補貼和投人品補貼最高限定可達到農(nóng)產(chǎn)品總值的8.5%。也就是說，我國在農(nóng)業(yè)補貼方面的“黃箱政策”補貼為8.5%，雖然比發(fā)展中國家少，但比發(fā)達國家的5%要多。

二、我國農(nóng)業(yè)補貼的演變及其現(xiàn)狀

價格補貼、收入補貼、支出補貼或出口補貼等對于農(nóng)民的直接支付，是農(nóng)業(yè)保護中傳統(tǒng)的重要手段或者說是國內(nèi)支持手段之一，也是受WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議沖擊最大的方面WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議對于國內(nèi)補貼的使用(特別是對于直接刺激生產(chǎn)的價格支持政策)加以嚴格限制和規(guī)定必須削減，特別是明確規(guī)定了削減國內(nèi)支持總量的方式、時間和幅度。

那么我國農(nóng)業(yè)補貼的現(xiàn)狀如何呢?我國農(nóng)業(yè)的補貼始于20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補貼、貸款貼息補貼等方面。如1979一1980年間財政用于農(nóng)用塑料薄膜的補貼就達16億多元，對當時農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收起到重要的作用。與其他國家和地區(qū)相比，我國財政對農(nóng)業(yè)的補貼的特點是:

(1)補貼范圍的普遍性。財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通領域的多環(huán)節(jié)、多類別的補貼，幾乎涉及到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通的全過程。由于補貼面較廣、補貼很分散，各環(huán)節(jié)、各類別上所獲得的補貼數(shù)額很少，財政補貼的作用因此難以集中發(fā)揮效能，補貼的效果較差。(2)以價格補貼為主，貼息貸款為輔。大多數(shù)補貼主要用于降低農(nóng)用生產(chǎn)資料價格、支農(nóng)服務的收費標準以及農(nóng)產(chǎn)品購銷環(huán)節(jié)的補貼。這些補貼占財政對農(nóng)業(yè)補貼的比重較大。1991一1996年，中央財政和地方財政用于糧棉油在流通環(huán)節(jié)的補貼達到1866億元，占整個財政補貼總額的50%。這其中絕大部分用于城鎮(zhèn)居民的消費補貼，農(nóng)民只是從中間接獲得補貼利益。(3)補貼方式的隱蔽性。長期以來，財政對農(nóng)業(yè)的補貼方式多采取“暗補”的方式，即財政補貼資金不直接以財政撥人的方式進行，而是通過流通渠道間接地給予補貼。這種方式體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，帶有一種補助性質(zhì)。但這種“補助”并不為大多數(shù)生產(chǎn)者所知曉，對生產(chǎn)的直接刺激力度不大，且容易流失。

90年代中后期，我國對糧棉等農(nóng)產(chǎn)品實行較大力度的價格和流通干預政策，政府收購價顯著高于市場均衡價，迫于庫存壓力出口時，整體收購和經(jīng)營成本又顯著高于國際市場價，因而這類流通干預政策確定在一定程度上具有保護性補貼效果。近年糧棉國有部門虧損掛帳高達數(shù)千億元，實際補貼規(guī)模在我國是史無前例的。然而，這種農(nóng)業(yè)補貼與其他發(fā)達國家不同:國外主要是基于“農(nóng)民收入平價”原則，試圖通過大規(guī)模補貼把農(nóng)民收人提高到城市居民大體相等的水平。我國高價收購糧棉農(nóng)產(chǎn)品政策的根本目標是控制嚴重通貨膨脹，政府試圖通過對價格干預刺激農(nóng)產(chǎn)品供給以抑制通貨膨脹，是特定環(huán)境下的短期政策。在通貨膨脹問題消除后，為了保護農(nóng)民利益，國家針對農(nóng)產(chǎn)品價格下降問題，對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品實行了保護價，以支持糧食生產(chǎn)發(fā)展。

然而，國家對糧食經(jīng)營的補貼，實際上更多地給了中間部門、流通環(huán)節(jié)，到糧食生產(chǎn)者手中的補貼很少，也就是說，國家通過訂購制度、保護價制度等，補給了糧食企業(yè)、糧食流通部門，對農(nóng)業(yè)的支持和補貼實際上是不到位的。1998年以來，我國為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，確定了農(nóng)業(yè)結構調(diào)整政策，其中包括糧食的品種品質(zhì)調(diào)整。為了讓農(nóng)民在優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的市場價格約束下，改變過去追求低質(zhì)量、高產(chǎn)量的生產(chǎn)行為，政府于1999年夏收起決定低質(zhì)量退出國家定購，以縮小補貼的范圍和總量。但是過去幾年里由于采取糧食收購保護價政策，國家財政已背系統(tǒng)長期虧損，而廣大農(nóng)民卻沒有明顯的收益，甚至連續(xù)幾年出現(xiàn)收人下降局面。

從以上我國農(nóng)業(yè)補貼的演變情況看，我國農(nóng)業(yè)補貼的現(xiàn)狀用一句話來表述，那就是補貼范圍廣、補貼效率低，以“黃箱”補貼為主，“綠箱”補貼為輔。正是這種現(xiàn)狀，使外國對我國的農(nóng)業(yè)補貼問題存在誤解，我國有不少具有比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，改革開放以來出口增長較快。有的外國人不理解其真實經(jīng)濟原因，捕風捉影地認為中國政府補貼在起作用，甚至經(jīng)常以反傾銷起訴手段來壓制。我國蜂蜜、大蒜等農(nóng)產(chǎn)品出口近年受到不公正對待就是這類事例。

三、我國農(nóng)業(yè)補貼政策的調(diào)整方向

加入世貿(mào)組織后，為了保護我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、保持農(nóng)村穩(wěn)定和增加農(nóng)民收人，緩解外國農(nóng)產(chǎn)品對我國的沖擊，我國必須進一步加大對農(nóng)業(yè)的保護力度，增加財政對農(nóng)業(yè)的補貼。然而受世貿(mào)組織規(guī)則的約束，農(nóng)業(yè)補貼的空間受到限制。在這種情況下，如何保護糧食生產(chǎn)和農(nóng)民利益，怎樣進行補貼，成了我國最迫切的問題。解決這一問題，需要我國在農(nóng)業(yè)補貼政策方面作出如下調(diào)整:

首先，調(diào)整和用好“黃箱”補貼。按照WTO規(guī)定，政府對農(nóng)業(yè)的“黃箱”補貼，發(fā)達國家限于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5%以內(nèi)，發(fā)展中國家限于10%內(nèi);我國人世談判的結果是允許8.5%以內(nèi)的“黃箱”補貼。盡管WTO規(guī)則對我國農(nóng)業(yè)補貼作出了明確的約束，但我國迄今為止的“黃箱”補貼為每年2200多億元，離8.5%的限度至少還有1004億元(即121億美元)的支持空間，我們應當充分利用好這一空間，建立以農(nóng)產(chǎn)品價格支持尤其是以糧食價格支持為核心的政策體系。這一體系的重點是:

(1)改暗補為明補。財政對農(nóng)業(yè)的補貼應由過去的間接補貼、對中間環(huán)節(jié)的補貼等“暗補”形式，轉(zhuǎn)向直接補貼農(nóng)產(chǎn)品保護價及與之相關聯(lián)的倉儲建設、保管費用等方面，轉(zhuǎn)向國家需要扶持與發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項目的補貼，以農(nóng)產(chǎn)品的保護價格為手段，實施財政補貼對農(nóng)業(yè)的“明補”，最終確立以產(chǎn)出補貼為主體的農(nóng)業(yè)補貼支持方式。這不僅可以減少補貼資金的流失，而且能使補貼更直接、更具體，更能達到補貼政策的目標要求。

(2)改補“硬件”為補“硬軟件”并重。長期以來，財政對農(nóng)業(yè)的補貼主要以補貼物資，如農(nóng)業(yè)機械、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、柴油等“硬件”為主，缺乏對農(nóng)業(yè)科技、社會化服務體系這些“軟件”的補貼，補貼效果不夠理想，難以形成較大的生產(chǎn)能力。大量事實表明，農(nóng)業(yè)科技內(nèi)存量和內(nèi)含值是極大的。一項先進農(nóng)業(yè)技術的推廣應用可使農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加10%一30%，質(zhì)量也相應提高，為社會所創(chuàng)造的價值是無法估量的。因此，必須在增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供新品種、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用油、農(nóng)業(yè)機械等“硬件”補貼的同時，增加對農(nóng)業(yè)“軟件”的補貼，有利于保證農(nóng)業(yè)的優(yōu)質(zhì)、高效;通過對農(nóng)業(yè)社會化服務體系的完善，解決農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的后顧之憂，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

(3)建立制度化和規(guī)范化的補貼制度。要建立健全農(nóng)業(yè)補貼的政策法規(guī)，使財政對農(nóng)業(yè)的補貼成為一項長期和穩(wěn)定的制度。我國財政對農(nóng)業(yè)的補貼長期存在著補貼政策目標短期性、補貼方式模糊性、補貼對象和補貼數(shù)額的隨意性，使補貼效果難以集中體現(xiàn)和發(fā)揮出來。為此，有必要建立健全一套完整的農(nóng)業(yè)補貼法規(guī)，使之成為支持、保護和發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項制度，以加強農(nóng)業(yè)補貼管理，提高農(nóng)業(yè)補貼的運行效率。使農(nóng)業(yè)補貼支持政策的基本目標以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為中心，同時兼顧農(nóng)民收人。

其次，充分用足WTO的“綠箱”補貼。加人世貿(mào)組織后，由于對農(nóng)業(yè)直接的價格支持和投人補貼受到WT(〕規(guī)則的限制，它的運用空間相對縮小。但“綠箱”補貼則不受限制，如涉及農(nóng)業(yè)科研、病蟲害防治、環(huán)境保護、收人保險、自然災害救助、農(nóng)業(yè)服務等方面的補貼，是世貿(mào)組織所允許的。由于財力限制，目前我國對“綠箱”補貼政策并不充分，每年補貼額為182億元左右。為了使我國農(nóng)業(yè)補貼政策更加符合世貿(mào)組織規(guī)則，應當增加財政支持力度，用足“綠箱”補貼空間。

為此，農(nóng)業(yè)補貼政策應突出以下重點:

(1)增加農(nóng)業(yè)科技投人補貼。加強農(nóng)業(yè)科學技術研究工作，加快農(nóng)業(yè)科技成果推廣步伐，要提高農(nóng)業(yè)科技投人的比重，除積極鼓勵和支持農(nóng)業(yè)技術推廣人員與科研機構合作，共同為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供技術咨詢、技術服務、技術承包以外，為解決技術推廣中的資金困難，建議設立國家農(nóng)業(yè)技術推廣基金。對重大農(nóng)業(yè)科技成果的推廣應用予以必要的支持。

(2)注重對農(nóng)業(yè)基礎設施建設的補貼。農(nóng)業(yè)基礎設施的建設，一靠國家，二靠農(nóng)民自己，實行責任分攤，農(nóng)民受益的辦法，符合市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)業(yè)基礎設施建設的實際，也是許多國家所采取的辦法。參照國外成功經(jīng)驗，結合我國實際，比較科學合理的辦法是:小型農(nóng)業(yè)基礎設施建設由農(nóng)民自籌資金解決。中型以上的農(nóng)業(yè)基礎設施由地方政府立項審核，財政根據(jù)建設規(guī)模大小按投資總額的一定比例給予補貼，不足部分由集體、受益農(nóng)記承擔。通過增加農(nóng)業(yè)基礎設施建設投人補貼，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁。

(3)增加農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)保護投人補貼。農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)的保護，是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要條件，政府應建立全國農(nóng)業(yè)資源信息管理和配置，向農(nóng)民提供結構調(diào)整和保護生態(tài)環(huán)境的補貼。

(4)增加農(nóng)業(yè)的服務支出，比如增設農(nóng)產(chǎn)品檢驗專項基金，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的無償檢驗制度和畜禽病疫無償防檢制度;增設市場服務專項基金，建立農(nóng)產(chǎn)品信息服務體系;擴大對農(nóng)業(yè)病蟲害防治的投資規(guī)模等。

第三，支持農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的全面開展。為了增強農(nóng)業(yè)的風險承受能力，保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展和維護農(nóng)民的利益，需要建立農(nóng)業(yè)保險體系。在發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)保險受到廣泛的重視，成為政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要手段。如美國政府為所有參加保險的作物提供30%的保險費補貼，投保的農(nóng)民當年作物收成減產(chǎn)25%以上時，可獲得聯(lián)邦作物保險公司的最高賠償金額;日本政府對主要農(nóng)作物給予15%的補貼，遇到災害時給予10%一30%的保費;加拿大的保險范圍幾乎涵蓋了所有的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)民自愿參加作物保險，聯(lián)邦及各省政府支持50%的保險負擔。通過農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)的保護，使作物保險升格成為農(nóng)民收益保險，取代災害救濟及價格補貼，已是WTO框架下世界農(nóng)業(yè)政策的新走向之一，且這一支持措施并不違背WTO規(guī)則，值得我國借鑒。目前我國農(nóng)業(yè)保險制度還不完善，農(nóng)業(yè)保險水平低，農(nóng)業(yè)保險運行遠遠不能適應WT(〕框架下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。

因此，農(nóng)業(yè)宏觀政策要高度重視農(nóng)業(yè)保險問題，把農(nóng)業(yè)保險制度建設列人政府農(nóng)業(yè)宏觀政策的議事日程，建立符合中國實際的農(nóng)業(yè)保險體系，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方面的重要作用。為此，首先需要發(fā)揮政府的職能作用，并借鑒國外已有的成功經(jīng)驗，由政府直接開辦或者由政府委托的保險機構開辦，經(jīng)營虧損由財政補貼。這項補貼肯定比財政直接用于救災支出少得多。它不僅能有效地分散風險，分攤風險損失，而且能極大地減輕財政的救災支出壓力。其次，鼓勵地方或農(nóng)戶成立互相保險合作組織，建立農(nóng)業(yè)保險專項風險基金，通過減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠力、法，扶持其發(fā)展。

第四，實行切實可行的農(nóng)村稅賦制度。現(xiàn)在我們一方面對農(nóng)產(chǎn)品實行保護價收購，被世貿(mào)組織其他成員指責為對農(nóng)業(yè)進行，補貼，另一方面農(nóng)民除負擔農(nóng)業(yè)稅外，還要負擔三提五統(tǒng)和以資代勞、達標集資、社會負擔等名目繁多的收費。與其對農(nóng)產(chǎn)品實行保護價收購，還不如將不合理的農(nóng)業(yè)稅費降下來，由財政負擔，不要再讓農(nóng)民掏腰包，以免授人“農(nóng)業(yè)補貼”之柄。為此，必須根據(jù)中央關于減輕農(nóng)民負擔和農(nóng)村稅費改革的要求，積極推進農(nóng)村稅費制度改革，建立有利于農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展的合理稅賦制度，取消現(xiàn)行帶有缺陷的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅以及名目繁多的各種雜費，代之以田賦和農(nóng)業(yè)稅兩部分。在綜合考慮相關因素，既保證農(nóng)村中小學義務教育和鄉(xiāng)村行政正常運轉(zhuǎn)，又照顧到國家現(xiàn)有財政支出能力的同時，將人均稅賦由現(xiàn)在的200多元減少到130元以下。農(nóng)民在交完稅賦以后，有權拒絕任何部門的征糧索款。這樣，既符合世貿(mào)組織的規(guī)則，又能增加對農(nóng)業(yè)的保護，還有利于減輕農(nóng)民負擔。

總之，農(nóng)業(yè)補貼問題是影響農(nóng)民收人、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的大問題，如何解決這個問題是考驗政府管理水平的一道難題。人世后，要提高我國農(nóng)產(chǎn)品的競爭能力，避免我國農(nóng)業(yè)遭受國外農(nóng)產(chǎn)品的猛烈沖擊，政府必須根據(jù)WTO規(guī)則的要求，對我國的農(nóng)業(yè)補貼政策作出相應的調(diào)整。