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一、前言

黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，我國(guó)現(xiàn)階段要深入改革現(xiàn)行的戶籍體制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)有序市民化。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，要從國(guó)情出發(fā)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體目標(biāo)是：總量平穩(wěn)遞增，布局合理均衡，服務(wù)均等，社會(huì)融合順暢。

（一）研究方法本文利用公共政策學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理、人口學(xué)等學(xué)科中的的知識(shí)，采用多種分析方法，系統(tǒng)研究我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題。在研究方法上，主要采取實(shí)證分析法、入戶調(diào)查法、文獻(xiàn)資料分析法、比較分析法等。在撰寫本篇論文的過(guò)程中，作者曾先后赴鄭州、許昌、周口、平頂山、南陽(yáng)5地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，了解我省域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作歷史演進(jìn)及發(fā)展現(xiàn)狀，獲得第一手調(diào)研材料。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作開(kāi)展中的各種因素進(jìn)行綜合分析。

（二）研究意義目前，河南省內(nèi)眾多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口正遭受著土地政策、教育政策、社會(huì)保障政策等的較大排斥，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之路舉步維艱。因此，河南省在應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中，面對(duì)眾多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中對(duì)各項(xiàng)公共政策的需求，要高效率地增加相應(yīng)的公共政策供給，并逐漸縮減這些需求與供給之間的距離，并為供求均衡地實(shí)現(xiàn)提供良好的制度環(huán)境的保障，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更好地融入城市。在河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有序推進(jìn)這一進(jìn)程中，政府要發(fā)揮積極地主導(dǎo)作用，各級(jí)政府應(yīng)是強(qiáng)有力的推進(jìn)者與主導(dǎo)者。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅是簡(jiǎn)單地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口地域與身份的轉(zhuǎn)變，而是讓其能與城市市民同等地享受到“市民待遇”———同等的城市公共服務(wù)、就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)等。由此我們可以說(shuō)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在依靠市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)自動(dòng)調(diào)節(jié)的同時(shí)，還應(yīng)該依靠政府這只“看得見(jiàn)的手”來(lái)進(jìn)行推進(jìn)。如進(jìn)一步深入推進(jìn)入戶積分制度等。本研究具有重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

1.本研究可為河南省委、省政府及有關(guān)單位根據(jù)我省實(shí)際情況采取因地制宜、分類推進(jìn)的措施進(jìn)一步整合社會(huì)資源，實(shí)施具有前瞻性、可操作的政策性、制度性手段來(lái)做好推進(jìn)我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作提供參考。

2.對(duì)本選題的深入探討有助于我省域內(nèi)各級(jí)政府合法性與公信力的提升，增強(qiáng)地方的吸引力和市場(chǎng)要素的凝聚力，對(duì)于推進(jìn)我省新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等均有著重要的意義。

3.河南省是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大省，研究河南省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題在全國(guó)范圍來(lái)講都有著較強(qiáng)的代表性。因此，深入剖析和探討河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題，對(duì)我國(guó)其他省份和地區(qū)也有著積極的意義。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的解讀

具體來(lái)講，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指伴隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的進(jìn)程，大量原來(lái)在農(nóng)村地區(qū)從事生產(chǎn)和生活的農(nóng)民漸漸離開(kāi)農(nóng)村和脫離農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，向城市遷移并在城市中居住和生活，從事一些非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)活動(dòng)，并逐步融入城市生活中轉(zhuǎn)化為城市居民。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除了簡(jiǎn)單的實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)化和地域的轉(zhuǎn)移之外，還要重點(diǎn)注重以下二點(diǎn)。

（一）身份轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在身份上能夠享有與轉(zhuǎn)入城市的市民同等的權(quán)利和身份，尤其是教育權(quán)、居留權(quán)與選舉權(quán)等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以獲得轉(zhuǎn)入地的市民身份，并可以享受到當(dāng)?shù)爻鞘械墓操Y源和公共服務(wù)。

（二）思想觀念的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在思想觀念、意識(shí)形態(tài)上逐漸城市化，要逐步破除轉(zhuǎn)出地中傳統(tǒng)的基于地域、血緣、姻親建立起來(lái)的原有的習(xí)俗和行事準(zhǔn)則，真正的在思想觀念上融入所在地，從而最終實(shí)現(xiàn)從轉(zhuǎn)入地的農(nóng)民向城市社會(huì)中的市民這一轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是“空間和地域的市民化”，更是“人的市民化”。而實(shí)現(xiàn)“人的市民化”的關(guān)鍵取決于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口徹底地融入城市社會(huì)，從而展現(xiàn)出和城市市民基本一致的身份地位、思想觀念、生活方式與文化素養(yǎng)。實(shí)際上，從中央政府至各級(jí)地方政府，持續(xù)地推進(jìn)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作高度相關(guān)的土地政策、教育政策、社會(huì)保障政策等諸多方面的改革均有著不可小覷的作用。

三、土地政策

土地政策是一項(xiàng)根本性的社會(huì)治理政策之一。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的一個(gè)不容回避和忽視的問(wèn)題即是土地政策的改革。河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中需更深層次地深化改革現(xiàn)行的土地政策，使得我省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得較多的選擇機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)眾多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民化之夢(mèng)”，也使我國(guó)的城鎮(zhèn)化方式逐漸從“數(shù)量增加”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)變。目前，河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的一個(gè)較大的問(wèn)題即土地城鎮(zhèn)化的速度要快于人口城鎮(zhèn)化的速度。根據(jù)作者在調(diào)研中所了解到的一些情況可得出，各級(jí)政府可以考慮構(gòu)建將本地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)入的數(shù)量與新增農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行掛鉤，從而緩解各級(jí)政府為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供住所所需要的建設(shè)用地，并對(duì)該項(xiàng)工作實(shí)施監(jiān)督和管控。鑒于此，我們可以考慮根據(jù)各地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的程度及比率，為了緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房用地這一較為棘手的問(wèn)題，可以每年增加一部分用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市居住規(guī)模與接納地用于建設(shè)用地規(guī)模成正比，構(gòu)建二者之間的“掛鉤”機(jī)制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在獲取原戶籍所在地失去土地的國(guó)家補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快在轉(zhuǎn)入地獲得住所。這可以在一定程度上緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問(wèn)題。此外，各級(jí)政府還要注意采取多樣化的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)形式，在使我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離地上樓”的同時(shí)，還要確保使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化進(jìn)程當(dāng)中得到真真切切的實(shí)惠。

四、教育公平政策

我國(guó)現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，即是經(jīng)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力和素養(yǎng)的提升，同時(shí)破除現(xiàn)有體制機(jī)制障礙，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的全面發(fā)展。人口的市民化是現(xiàn)階段我國(guó)城鎮(zhèn)化的核心工作。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其子女的教育問(wèn)題已然成為當(dāng)今社會(huì)的一項(xiàng)突出的社會(huì)問(wèn)題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并非單單是一代人的事，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女能否在轉(zhuǎn)入地順利地入學(xué)接受教育也是很重要的一項(xiàng)內(nèi)容。眾所周知，教育是一個(gè)后期效應(yīng)很明顯的事，基礎(chǔ)教育更是人所獲得發(fā)展所必須享有的一項(xiàng)基本的權(quán)利。但是，由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多無(wú)法取得轉(zhuǎn)入所在地的城鎮(zhèn)戶口，導(dǎo)致其子女在流入地不能正常入學(xué)，或者由于昂貴的借讀費(fèi)而不能順利入學(xué)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女如果能獲得跟城市市民大致相同的教育環(huán)境與教育條件，接受文化教育，這將有助于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其子女在職業(yè)和社會(huì)地位方面獲得向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。顯然，這對(duì)于整個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家庭都有著十分重要的意義。在教育方面，一方面，各級(jí)流入地政府要增加有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育資源方面的相關(guān)預(yù)算和具體的財(cái)政投入，創(chuàng)造條件使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女能獲得平等的義務(wù)教育權(quán)利和待遇。另一方面，我們要將長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女，按居住地給予城鎮(zhèn)居民子女相同的義務(wù)教育，安排他們順利進(jìn)入學(xué)校讀書。學(xué)校要將農(nóng)民工子女與城市學(xué)生統(tǒng)一管理、統(tǒng)一編班、統(tǒng)一教學(xué)、統(tǒng)一安排活動(dòng)，在評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、入隊(duì)入團(tuán)、課外活動(dòng)等方面與城市學(xué)生一視同仁；注重因材施教，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工子女良好學(xué)習(xí)、生活習(xí)慣的養(yǎng)成教育。如近些年來(lái)，河南省許昌市先后出臺(tái)了推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女接受教育的若干條具體措施，以提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女受教育的質(zhì)量，這些措施在確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員子女平等接受教育方面取得了一定的成績(jī)。此外，在建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女受教育制度方面，持續(xù)探索推行異地升學(xué)考試制度，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的教育、升學(xué)問(wèn)題。

五、社會(huì)保障政策

現(xiàn)今，我國(guó)施行的社會(huì)保障政策因區(qū)域、城市或農(nóng)村、社會(huì)身份、工作單位的差異而有所不同。目前，河南省域內(nèi)也較難確立統(tǒng)一的社會(huì)保障相關(guān)制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障工作更是任重道遠(yuǎn)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會(huì)保障政策方面，首先，我們要厘清各級(jí)地方政府與中央政府在社會(huì)保障工作方面的各自的責(zé)任和分工，同時(shí)予以各責(zé)任主體相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。如將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)保障、住所保障劃歸為各級(jí)地方政府來(lái)承擔(dān)，將醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)確定為地方政府與中央政府來(lái)共同承擔(dān)。其次，鼓勵(lì)各地方政府“因地制宜”地做好所需要擔(dān)負(fù)的社會(huì)保障內(nèi)容，即基于本區(qū)域內(nèi)的的實(shí)際情況來(lái)制定針對(duì)性強(qiáng)、可操作性和可控性高的社會(huì)保障政策；對(duì)于地方政府和中央共同承擔(dān)的社會(huì)保障項(xiàng)目，則由中央政府擔(dān)負(fù)需要全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障事項(xiàng)，在此基礎(chǔ)上，地方政府也要逐步擔(dān)負(fù)其針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障中的部分內(nèi)容；對(duì)于中央需要承擔(dān)的社會(huì)保障內(nèi)容，則要注意逐步破除當(dāng)前碎片化的社會(huì)保障政策，從而確立起在全國(guó)區(qū)域內(nèi)的覆蓋面廣而又城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障政策體系。最后，河南省要探索將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入至流入所在城市的統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、低保和城鎮(zhèn)住房保障體系等社會(huì)保障政策覆蓋范圍之內(nèi)，為我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)保障政策。

六、結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題已成為我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)當(dāng)中的一個(gè)引人關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。結(jié)合國(guó)家和我省現(xiàn)階段的實(shí)際情況，要做到“有序推進(jìn)”這一過(guò)程是任重而道遠(yuǎn)的。河南省內(nèi)的各級(jí)政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中有著不可推卸的責(zé)任，如何根據(jù)河南省域內(nèi)特定的省情和民情，因地制宜，分類推進(jìn)，做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步市民化工作將是我省今后一段時(shí)期面臨的一個(gè)重要課題。河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題是一個(gè)涉及多方主體的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這一過(guò)程中遭遇著一些列的掣肘和困局，破解這些掣肘與困局，需要增加相應(yīng)的公共政策的供給，深入推進(jìn)各類制度改革，確保我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作有序突進(jìn)。此外，為了達(dá)到預(yù)期效果，還必須增加財(cái)政投入、推進(jìn)公共服務(wù)均等化、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移人員素質(zhì)的提升等工作。因此，我們要鼓勵(lì)各級(jí)政府從公共政策的角度來(lái)進(jìn)行分析和評(píng)估，力爭(zhēng)早日解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題。該問(wèn)題的解決，對(duì)于推進(jìn)河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)均有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

作者：古桂琴單位：許昌學(xué)院法政學(xué)院