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【摘要】如何加強高校基建內(nèi)部控制，避免或降低各種風險，是高校會計行業(yè)面臨的重大而迫切的課題。本文通過介紹某高校的經(jīng)驗，探索高校基建內(nèi)部控制之途徑，以期達到建立有效的內(nèi)部控制的目的。

【關(guān)鍵詞】高等院校；基建；內(nèi)部控制；途徑

一、高校基本建設(shè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）基本建設(shè)規(guī)模過大，對投資項目缺乏可行性論證，教育投入與資金需求之間的矛盾日益突出，財務(wù)風險較大

近年來，高校基建項目日漸增多，投資越來越大，貸款額度越來越大，財務(wù)風險越來越高，內(nèi)部控制難度越來越大。報紙、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等媒體對高校基建投入過大引起的巨額貸款等基建內(nèi)部控制缺失報道層出不窮，如《中國新聞周刊》2007年12期何忠洲等發(fā)表的《吉林大學(xué)負債30億》等。基建超常規(guī)的巨大投入，僅僅依靠政府投入和收取學(xué)費所得資金根本是不可能的，最有效的辦法就是實施貸款融資。目前，政府對高等教育的資源配置不合理，財政投入遠遠跟不上高等教育事業(yè)發(fā)展的步伐。近10年來國家財政收入占GDP的比重不斷上升，從1995年的10.86%到2006年的20%左右，但“國家財政性教育經(jīng)費的支出占國民生產(chǎn)總值的比例達到4%”的口號喊了14年還是實現(xiàn)不了，而一些高校對基建的規(guī)模和貸款風險認識不足，基建和貸款論證不充分，貸款結(jié)構(gòu)不合理，基建規(guī)模和貸款額度遠遠超出高校的經(jīng)濟承受能力。教育投入與資金需求之間的矛盾日益突出，一些高校甚至瀕臨破產(chǎn)邊緣。

（二）基建立項及招投標不規(guī)范

個別高校無立項報批手續(xù)，擅自動工修建，一些高校甚至采取先施工后招投標的“先斬后奏”方式，形成既成的立項事實；一些高校盲目攀比，復(fù)制或拷貝一些“豪華校園”模式，本來對原有建筑進行改造、擴建方式就可以滿足學(xué)校發(fā)展之需，但偏愛搞“花架子”工程，非重建不可，從而出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)；一些高校為了規(guī)避政策風險，采取“化整為零”的變通方式，將項目細分為若干小項目，在工程招標過程中，甚至出現(xiàn)同一施工單位的相關(guān)人員分別代表幾家施工企業(yè)招標的現(xiàn)象。

（三）基建投資計劃性較弱，甚至無預(yù)算

一些高校建設(shè)項目缺乏可行性論證，盲目擴大項目規(guī)模；一些高校因委托資質(zhì)較差的設(shè)計單位，致使項目實施和竣工后嚴重超出預(yù)算；一些高校將自行采購的重要設(shè)備、材料通過“詢價”而未依法通過招標采購，增大了工程采購成本；一些高校在辦理工程結(jié)算審核中，對采購的設(shè)備與材料再加價，把施工單位在造價中已計取的學(xué)校代墊付水電費在支付工程款時重復(fù)付費，從而增加了工程預(yù)算。

（四）缺乏基建內(nèi)部控制制度

一些高校在基建項目建設(shè)過程中，沒有相應(yīng)的招投標制度；在項目資金預(yù)算撥付前，沒有建立健全項目資金預(yù)算編制制度和項目投資效益預(yù)測分析報告制度；在資金撥付中，對于財政預(yù)算、工程進度、專款專用、工程預(yù)決算審核和經(jīng)常性監(jiān)督與專項檢查監(jiān)督等方面，缺乏嚴密的監(jiān)控制度。

（五）工程預(yù)決算監(jiān)督薄弱

政府財政職能部門對超出部門預(yù)算運作的高校沒有及時采取有效的監(jiān)控和糾正；政府審計職能部門對于高校基建內(nèi)部控制缺失等等問題較少進行行政干預(yù)和督導(dǎo)；高校內(nèi)審機構(gòu)得不到應(yīng)有的重視，內(nèi)審監(jiān)督名存實亡。

二、高校基本建設(shè)內(nèi)部控制的對策

（一）實施國家宏觀調(diào)控和高校微觀管理相結(jié)合的政策，合理控制基建規(guī)模

國家對高等教育宏觀調(diào)控，按照國家相關(guān)政策，加大對高等教育投入的力度，使財政性教育投入占GDP的比重達到4%，以緩解高等教育因擴招所帶來的資金緊張難題；同時，改革大學(xué)治理體系，強化項目審批制度，防范高校舉債追求規(guī)模擴張所出現(xiàn)的風險，促進高校健康穩(wěn)定發(fā)展。

高校微觀管理方面，必須正確處理企業(yè)化經(jīng)營和非企業(yè)化管理的關(guān)系，樹立科學(xué)發(fā)展觀，加強內(nèi)部管理，合理控制基建規(guī)模，強化風險意識，走持續(xù)、健康發(fā)展之路。

（二）對工程投資項目進行可行性論證

高校對基建項目必須進行可行性論證，要把高校的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)規(guī)劃、師資隊伍建設(shè)規(guī)劃和校園建設(shè)規(guī)劃有機地結(jié)合起來，根據(jù)高等教育事業(yè)發(fā)展需要和高校的經(jīng)濟實力與實際償還能力，從高校總體角度確定基建的規(guī)模、貸款項目和貸款額度。

（三）規(guī)范工程招投標程序

建立健全嚴格的、規(guī)范的工程招投標程序。基建項目的規(guī)劃、設(shè)計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)要實行招投標制度，項目工程儀器設(shè)備、材料實行公開招（議）標和政府采購制度，使高校基建的每一個環(huán)節(jié)都成為陽光工程。

（四）樹立成本意識，強化基建預(yù)算管理

從工程開工到工程完工，都要樹立成本意識，嚴格控制成本開支，加強中長期規(guī)劃和中長期預(yù)算，構(gòu)建合理的風險管理和預(yù)算體系，確保項目不超支和基建預(yù)算的剛性，實現(xiàn)以預(yù)算促降耗防風險的目的。

（五）建立健全基建內(nèi)部控制制度

建立權(quán)責明確、管理科學(xué)、核算規(guī)范、激勵與約束機制相結(jié)合的內(nèi)部會計管理制度，提高對風險的預(yù)警能力。規(guī)范工程項目決策程序、責任制度和工程預(yù)付款審批制度，對項目招投標、承發(fā)包、工程預(yù)決算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)嚴格控制；建立健全工程、財務(wù)、內(nèi)審、管理相互制約、密切配合的運行機制和嚴格的績效考評與獎懲制度，做到制度管人、管事，按章辦事，減少人為因素的影響，努力降低各種風險。

（六）加大基建內(nèi)部控制的審計監(jiān)督力度，突出自我評估與外部審核的監(jiān)督機制

高校基建內(nèi)部控制需要依賴政府的正確引導(dǎo)和適當?shù)恼吒深A(yù)等外力構(gòu)建高校貸款的政府監(jiān)督管理體系，加強對高校預(yù)算管理和內(nèi)部控制制度的監(jiān)督和檢查；加大高校內(nèi)審的監(jiān)督力度，積極化解各種風險，對工程項目進行全程監(jiān)控，使工程建設(shè)的每個環(huán)節(jié)都置于審計部門的監(jiān)督之下；加強內(nèi)部審計對基建內(nèi)部控制的檢查和評價，充分發(fā)揮內(nèi)審的職能作用。

三、某高校基本建設(shè)內(nèi)部控制的經(jīng)驗

某高校通過實施有效的基建內(nèi)部控制，節(jié)約工程資金2000多萬元，節(jié)約率超過10%，得到了當?shù)赜嘘P(guān)部門的肯定和推廣應(yīng)用。其主要做法是：

（一）加強基建項目前期的施工設(shè)計管理和施工圖預(yù)審工作，控制項目投資額

組織專家會同財務(wù)、審計、基建、技術(shù)、投資、規(guī)劃等人員認真論證建設(shè)項目的可行性以及項目的規(guī)模、建筑標準、設(shè)備選擇、配套系統(tǒng)、資金籌措等等；對擬建項目進行技術(shù)經(jīng)濟分析和經(jīng)濟效果預(yù)測，全面規(guī)劃建設(shè)項目，客觀、科學(xué)、合理地作出論證和評價，合理選擇設(shè)計方案，以此達到嚴格控制工程投資額的目的。

（二）加大基建資金支付監(jiān)管力度，提高資金使用率和投資效益

針對基建內(nèi)控存在的突出問題，財務(wù)部門提出了《關(guān)于加強二期擴建工程基建投資管理的建議》，并出臺了相應(yīng)的《基建資金支付管理辦法》和《工程建設(shè)資金撥款申請表》。

1.關(guān)于加強二期擴建工程基建投資管理的建議

建立工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)工程監(jiān)理部、工程指揮部、總工室、投資審計部和財務(wù)部。各部門的人員配備和主要職責如下：

（1）工程監(jiān)理部：配備3人，主要負責監(jiān)理工程項目的質(zhì)量和進度。

（2）工程指揮部：配備5人，需具備施工員資質(zhì)。主要負責工程施工現(xiàn)場管理，審核工程項目的質(zhì)量與進度，做出工程開工和竣工計劃，審核工程量增減及施工方案的變更并報批，負責工程質(zhì)量檢查、監(jiān)督、管理工作及完工工程質(zhì)量驗收。

（3）投資審計部：配備3人，部門負責人需具備工程師資格，其他人員包括審計人員。主要負責審核工程項目合同價有無增減及增減原因和工程項目的質(zhì)量與進度；負責工程項目的計劃編制，編制工程項目預(yù)算并送審，審核工程項目進度，代表學(xué)校對工程量增減的簽證確認及施工方案變更的審批，初步審核工程項目結(jié)算，編制工程項目招標文件，負責工程項目招標過程的一切工作。

（4）總工室：配備3人，具備工程師資質(zhì)，負責學(xué)校基本建設(shè)總體規(guī)劃、布置、設(shè)計并送審。主要審核工程合同價、工程質(zhì)量與進度是否客觀真實，負責組織對重大設(shè)計方案變動及設(shè)計變更的審批工作，對招標文件、工作計劃進行審核并提出意見等。

（5）財務(wù)部：配備3人，主要負責工程款的審核及支付，并參與擬定和審核合同、協(xié)議、預(yù)算決算，負責資金運作的安全和工程建設(shè)資金的會計核算工作。

2.基建資金支付管理辦法

（1）基建資金范圍，包括向銀行貸款、基建撥款和學(xué)校自籌資金。

（2）基建資金的使用必須符合下列條件和要求：一是項目前期報建工作必須遵循基本建設(shè)程序，并是已列入政府批準基本建設(shè)投資計劃，取得開工手續(xù)的項目。二是依照《招標投標法》的規(guī)定，必須通過公開招投標選擇施工單位。三是編制的招標文件，工程投資50萬元以上的，必須經(jīng)過市政府相應(yīng)職能部門參加召開的專題會議確認；50萬元以下的，由學(xué)校招投標領(lǐng)導(dǎo)小組專題會議確認。四是學(xué)校必須采取封閉編標，50萬元以上的列入政府批準基本建設(shè)投資計劃工程項目的編標；50萬元以下的附加工程項目編制標底則由學(xué)校招投標領(lǐng)導(dǎo)小組對其負責保密工作。五是項目評標過程中必須有市政府相關(guān)職能部門參加，50萬元以下的附加工程項目必須由學(xué)校招投標領(lǐng)導(dǎo)小組80%的人員參加。項目中標后，必須將中標通知書、標底預(yù)算及已簽訂施工合同復(fù)印報送市財政局和學(xué)校財務(wù)部門，作為支付工程款和項目結(jié)算審核的依據(jù)。

（3）基建資金支付實行基建資金分配調(diào)度小組審批制度。資金分配調(diào)度小組成員由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和工程指揮部、投資審計部門、財務(wù)部門等部門負責人參加，也可邀請市財政局領(lǐng)導(dǎo)參加，各系部處室負責人可列席參加。資金分配調(diào)度會一般在每月15日由工程指揮部組織召開一次，由分管財務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)主持，討論下月的基建資金支付問題，并形成會議紀要，經(jīng)校長審核簽字后報財務(wù)部門，據(jù)此支付工程款和其他費用。

（4）加強基建資金監(jiān)管。財務(wù)部門嚴格按照基本建設(shè)財務(wù)管理制度和基建資金分配調(diào)度小組審批制度的規(guī)定對學(xué)校負責，向校長報告資金運作情況。財務(wù)部門必須把施工單位與工程指揮部相互審核一致的工程結(jié)算單據(jù)再次審核無誤后，方可支付工程款。

（5）基建資金支付程序：一是施工單位當月完成的工程投資，經(jīng)監(jiān)理部門簽證后，在當月20日前報工程指揮部。二是工程指揮部按支付工程款的審批程序嚴格審核各施工單位完成的工程質(zhì)量與進度，并匯總填制資金分配情況表，提出應(yīng)向施工單位支付的工程款金額，并于24日前送財務(wù)部門。三是資金分配調(diào)度會對匯總填制的資金分配情況表進行討論，審定后按規(guī)定支付工程款。

（6）原則性與特事特辦規(guī)定。在市財政局或?qū)徲嬛薪闄C構(gòu)未確認工程結(jié)算造價之前，支付給施工單位的工程款項，原則上按實際完成投資額的80%以下支付工程進度款；同時，依照工程項目進度和雙方單位的實際情況，可遵循特事特辦的原則，即提前或延付工程款。

（7）工程量增（減）的審核。因設(shè)計變更需增減項目工程量的，工程指揮部必須及時將設(shè)計變更工程量增（減）方案報學(xué)校招投標領(lǐng)導(dǎo)小組和市財政局備案。工程量增加在5萬元以下的（不含5萬元），由工程指揮部根據(jù)設(shè)計單位變更通知、監(jiān)理確認、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)審核確認、中介機構(gòu)編制預(yù)算確定；工程量增加在5萬元以上10萬元以下的（不含10萬元），由工程指揮部報學(xué)校黨委討論確定；工程量增加在10萬元以上的，原則上通過招投標選擇施工單位。

（8）工程項目結(jié)算審核和竣工項目財務(wù)決算審查。一是工程項目完工并通過質(zhì)量驗收合格后，工程指揮部必須在3個月內(nèi)把工程結(jié)算資料通過財務(wù)部門送市財政局進行結(jié)算審核，并由市財政局確認工程結(jié)算造價。二是工程項目竣工后，6個月內(nèi)完成竣工財務(wù)決算編制工作，報市財政局審批。三是對建設(shè)周期長、建設(shè)內(nèi)容多的項目，單項工程竣工，并具備交付使用條件的，可編制單項工程竣工財務(wù)決算，報市財政局審批。

3.某高校工程建設(shè)資金撥款申請表見表1。

【參考文獻】

[1]葉璋禮.高校貸款融資防范的舉措.財會通訊，2005.8.

[2]白海泉.加強高校銀行貸款管理，防范財務(wù)風險.財會通訊，2007.3.