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黨的十七屆三中全會通過的《決定》明確提出：“必須按照高產、優質、高效、生態、安全的要求，加快轉變農業發展方式，要健全農業生態環境補償制度，形成有利于保護耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和物種資源的激勵機制；到2020年，資源節約型、環境友好型農業生產體系基本形成，農村人居和生態環境明顯改善，可持續發展能力不斷增強”。[1]綠色農業以倡導農產品標準化為手段，推行清潔生產，實施“從土地到餐桌”的全程質量控制，限制或禁止化學合成物及其他有毒有害的生產投入品，要求使用可更新資源、可自然降解和回收利用材料，保障人體健康和生態環境不受污染，其生產過程表現出典型的正外部性特征。[2]（P15-16）經過20多年的發展，我國綠色農業已初見成效，并逐漸成為未來我國農業發展的主流方向，但并未形成對綠色農業正外部性進行補償的有效的制度安排，因此，本文試圖從財政金融支持的視角出發，探討綠色農業生態補償的原因及如何實現補償的問題。

一、綠色農業生態補償的內涵

關于生態補償目前還沒有統一的定義。由于不同學者對生態補償進行研究與闡釋的角度不同，使得他們對生態補償的概念出現了不同的內涵與外延界定，因而至今也沒有一個統一的關于生態補償的權威定義。一般而言，生態環境和自然資源具有“公共品”或“準公共品”的性質，而改善生態環境和保護自然資源是一種具有正外部性的行為，一部分人完全可能在不支付任何代價的情況下，享受到通過生態環境保護者的付出而帶來的生態系統服務效益。為了防止這種不公平現象的出現，激勵人們在進行經濟活動的同時保護好生態環境，就必然要建立一種機制來實現對生態環境保護者所支付的額外成本以及對所喪失的發展機會成本予以補償。因此，從經濟學角度出發，所謂生態補償就是生態效益補償，是指促進生態保護外部性內部化的政策、法律與制度安排。它要求生態產品和服務的消費者支付相應費用，生態產品和服務的生產者、供應者獲得相應報酬；通過制度設計解決好生態產品和服務消費中的“搭便車”現象，激勵公共產品的足額提供；通過制度創新解決好生態投資者的合理回報，激勵人們從事生態環境保護投資并使生態資本保值、增值。[3]本文所提出的綠色農業生態補償是從綠色農業正外部性的角度來研究生態補償。綠色農業生態補償指的是給綠色農業生態產品以及生態服務提供補償費用的一種制度安排。綠色農業生態補償向綠色農業經營者支付生態發展、生態保護以及生態修復的直接成本和機會成本，以此激勵人們改變傳統農業生產方式，減少消耗和污染。同時，采用綠色農業生產方式，還可以增強綠色農業生態服務功能、保護和改善綠色農業生態環境、提高綠色農業綜合效益，形成有利于綠色農業可持續發展的長效機制，最終實現農業經濟效益、社會效益和生態效益的和諧統一。

二、綠色農業生態補償財政金融支持問題透視

（一）綠色農業正外部性補償的“市場失靈”從經濟學角度來看，綠色農業模式的提出可以克服常規現代農業模式的負外部性，保證農產品的數量的同時還可以保證農產品的質量與生態、資源的安全，達到經濟、社會與生態的長期協調發展。在綠色農業生產過程中，首先，要考慮農業生態環境的保護，良好的生態環境是綠色農業發展的支撐條件；其次，綠色農業在生產、加工過程中必須嚴格執行行業規定的技術標準和操作規程，限制或禁止化學合成物及其他有毒有害的物質投入到生產、加工工程中，實施“從土地到餐桌”的全程質量保證，確定產品的質量安全；再次，綠色農產品在加工環節中，必須使用可更新資源以及可自然降解和回收利用材料，避免過度包裝等，保證人體健康和環境的無污染性。綠色農業生產過程中的這種安全性和環保性，將給全社會帶來巨大的收益，而且這種收益是長遠和可持續性的，只是這種收益很難通過市場機制體現出來。[4]（P11-12）換言之，綠色農業經營者無法將這些溢出的正外部性通過市場機制得到相應補償，表現為顯著的“市場失靈”，而目前我國尚未有針對綠色農業正外部性進行生態補償的財政、金融支持的制度安排。與常規現代農業模式相比，綠色農業經營者要承受更高的成本，對微觀經濟主體靈活的財政金融支持等政策手段的激勵機制的缺乏，阻礙了市場經濟主體對綠色農業生態補償機制的投資。

（二）綠色農業技術創新缺乏有效的資金支持綠色農業技術是人們改造自然并使之適合生存與發展需要，且又不對農業生態環境和農村居民的生產與生活產生明顯危害的工具與手段。綠色農業技術和常規的農業技術相比，它的特征主要體現在“綠色”上，體現在農業生態環境的保護功能上。必須予以說明的是，高新農業技術與綠色農業技術的概念是存在一定差別的。高新農業技術是把農業經濟發展的效率作為衡量指標。而綠色農業技術主要是著眼于把農業生態環境與農村居民之間的協調關系作為主要測定因素。因此可以說，綠色農業技術是一種農業生態環境安全的技術，保證了農業生態資源開發的可持續性，促進農業與農村的可持續發展。對于高新農業技術來說，有些則可能是非綠色的，比如某些轉基因食品就對人體和環境存在著潛在的危害。但從總體上看，綠色農業技術與高新農業技術可以相互依存的，體現在綠色農業技術可以是高新農業技術，高新農業技術也可以成為綠色農業技術，兩者融合的技術可以稱之為綠色農業高新技術。[5]（P36-37）而這種綠色農業高新技術的創新從研發、推廣到實施與一般農業技術相比，其在提高生產效率、改善農產品品質、保護農業生態環境等方面具有顯著的優越性。但我們也應明確，由于農業生產的周期較長，決定了這種綠色農業高新技術的開發時間的長期性、人力物力的耗費性。當前我國對農業科技創新的財政金融支持力度尚很欠缺，所需科研經費無法得到充足保障，從而使得綠色農業發展中的科技進步貢獻率較低。[6]（P177-179）

（三）綠色農業生態補償缺乏有效的投融資機制綠色農業的生態補償需要國有資本、外來資本和民間資本三者的共同支持，應充分利用各種資源，以滿足我國綠色農業生態補償建設的資金需要。投融資渠道狹窄，過分依靠政府投資，引導力和有效性不足是綠色農業生態補償資金短缺的主要原因。近年來，雖然引入了部分銀行信貸和外商投資，初步改善了僅依賴財政投資的單一渠道，但在資本運作、投資主體、運行機制、決策方式、經營管理等方面還存在嚴重缺陷。據有關部門統計，各級政府或公共資金的投入已超過環保投資總額的70%。[7]（P155-158）目前，我國綠色農業生態補償的投融資機制仍存在許多問題，表現在：第一，在資金結構上，財政性轉移支付資金依然是綠色農業生態補償的主要資金來源，綠色農業生態改善所需的資金基本通過政府直接投入和間接融資（貸款）來解決，直接融資所占比例很低。第二，外資利用規模較小，形式單一。目前我國綠色農業生態環境建設的外資利用主要包括外國政府援助、捐贈，世行、亞行貸款等，外商直接投資比較少見。第三，民間資本參與綠色農業生態補償籌資機制沒有形成，當然社會資金的進入退出機制以及合理的利益分享和風險分擔機制也就無從談起；同時生態補償的封閉式運作，缺乏公開、公平、公正的市場競爭環境，致使綠色農業生態補償的籌資、經營、資本回收等各個環節都極易出現阻滯，產生嚴重的信息不對稱現象，這在很大程度上阻礙了民間資本的市場準入。[8]（P77-78）綠色農業生態補償的投融資機制的不健全，使得融資渠道單一，融資成本高，難以滿足日益增長的投融資需求

（四）綠色農業環境產權界定不明確，導致財政投入的“杠桿作用”失效目前我國的環境保護法律和行政法規中，對環境產權的界定尚不明確。為了保證綠色農業經營者進行的生態環境保護活動所從事的各項活動的利益，從而使環境資源成本內部化，對綠色農業環境產權的明確界定是十分必要的。綠色農業為人們提供了優越的生態環境和優質、安全、生態的綠色農產品，確保了人們的食品安全。但是，由于環境資源具有彌散性與流動性的特點，沒有明確的排他性和可轉讓性，使得環境產權的界定非常困難。[9]（P56-57）由于環境產權界定的模糊性，綠色農業因此而增加的內部成本和產量損失，在一般情況下無法得到應有的補償，市場機制亦無法直接調節，使得綠色農業經營者收益減少，成為生態環境改良和綠色農產品提供所產生的外部經濟的買單者，造成綠色農業環境貢獻者與受益者利益的“非對稱性”。因此，現有的生態補償制度有一個難以突破的技術難題，即如何界定生態環境產權，以明確生態效益的提供者和受益者。[10]（P83-84）當前我國政府確立了“誰受益誰補償、誰破壞誰恢復、誰污染誰治理”的補償原則，但具體到綠色農業生態補償行為時，生態效益的貢獻者、受益者卻很難界定。環境產權所有權界定的不明確，造成政府財政投入難以有效引導社會資本投向綠色農業，從而無法發揮財政生態補償投入的“杠桿作用”，這與綠色農業生態環境大量的建設資金需求不相適應，致使綠色農業生態補償實際運作舉步維艱，不利于綠色農業的可持續發展。

三、綠色農業生態補償財政金融支持實現路徑與措施

（一）拓展綠色農業生態補償的資金籌措渠道

1.政府財政設立固定的綠色農業生態補償資金來源。這些來源主要包括：

（1）將資源稅收入中一定比例的資金專項用于綠色農業生態補償。根據我國資源稅結構和規模，建議在資源稅中央共享部分中設立綠色農業生態補償專項資金；而資源稅地方收入部分則按一定比例用于綠色農業生態補償。

（2）綠色農業資源有償使用收益。綠色農業資源、環境有償使用形成的非稅收入，在這些收入中按一定比例專項用于綠色農業生態補償。

（3）針對負生態效應外溢所形成的生態懲罰性收入。包括排污費等，建議將這類生態懲罰性收入的一定比例專項用于綠色農業生態補償。

（4）土地出讓金。建議在土地出讓金改革中，截取一定比例作為綠色農業生態補償的固定收入，一旦實現了中央和地方共享，則中央和地方分別按一定比例作為二級財政的綠色農業生態補償固定收入。

（5）明確環境產權界定，開征環境優化稅。將這一稅收收入的一定比例，專項用于綠色農業生態補償。上述財政性資金提取的部分，設立一個純政府性的綠色農業生態補償基金，按照專項資金管理辦法進行管理，全額用于綠色農業生態補償相關支出。

2．政府引導促成多渠道的綠色農業生態補償資金來源。

應充分利用資本市場的融資手段，利用國債這一有利的融資手段，解決可能存在的環境資金缺口問題；同時考慮發行彩票或者中長期特種環保債券，籌集綠色農業環保資金；提供各種優惠政策，鼓勵環保綠色農業企業上市，爭取在股票市場中出現綠色環保板塊；鼓勵私人投資綠色農業產業；對私人從事綠色農業產業的投資，金融部門應給予優先提供低息貸款、延長貸款償還期的信貸政策、加速固定資產折舊、稅收減免等優惠政策；吸引外資投入綠色產業，應積極吸引國外資金直接投資于綠色農業，提高金融開放度、資信度和透明度及加強投資制度的一致性和穩定性，創造良好的條件以引進國外資金。

3．調動市場力量參與綠色農業生態補償。

通過綠色農業生態成本內部化，增加企業用于綠色農業生態補償的資金。通過參與生態補償項目，形成來自市場的綠色農業生態補償資金渠道。企業可通過如下途徑，參與綠色農業生態補償：

（1）鼓勵企業捐贈；

（2）通過財政補貼激勵企業參與綠色農業生態補償；

（3）在綠色農業生態效應生產地建設“經濟特區”，用生態效應受益地的市場資源為生態效應生產地提供發展機會；

（4）設立獎勵基金，重點獎勵幫助綠色農業生態效應生產地企業和居民的單位，促進企業和個人參與到綠色農業生態補償機制建設之中；

（5）引導金融部門企業參與綠色農業生態補償。

（二）完善綠色農業生態補償財政轉移支付制度

1．在財政縱向轉移支付方面。應繼續加大對綠色農業生態補償的投入力度，安排綠色農業生態補償專項資金用于生態保護、生態恢復、生態發展等基礎研究以及相關綠色農業高新技術的應用研究等方面。建立綠色農業生態補償財政資金的績效考核機制，杜絕“重撥款、輕管理”的現象，做到追蹤問效，確保資金的使用效率。

2．在財政橫向轉移支付方面。一是確定綠色農業生態補償標準。交易雙方要達成建立生態補償機制的共識，這是建立起綠色農業生態補償機制的前提。首先，國家核定的生態效應指標體系，這是生態效應生產地取得橫向轉移支付的依據；其次，生態效應受益地政府提出、上級政府核定的生態效應指標體系，這是生態效應生產地政府取得橫向轉移支付的依據。二是橫向轉移支付的支付方式與載體。綠色農業生態共建共享基金，是由地方政府資金、社會捐贈資金組成的、不向法人或自然人征收的、專項用于生態補償的財政性專項資金，是準公共的生態補償機制所必備的工具。通過建立綠色農業生態共建共享基金這一平臺，完成雙方的橫向轉移支付。在建立橫向財政轉移支付制度的初期，需要橫向補償縱向化，即在確定橫向補償標準后，將生態受益區向生態保護區的轉移支付統一上繳給省政府，由省財政通過縱向轉移支付將橫向綠色農業生態補償資金撥付給綠色農業生態保護區政府。

（三）構建綠色農業生態補償財政金融支持機制綠色農業生態補償財政金融支持機制包括：

1．綠色農業生態保護補償金融支持機制。補償目的是激勵農戶轉變傳統農業生產方式而導入綠色農業生產方式，補償內容包括農戶因環保轉產而閑置停用的原有農機具設施設備費用、因導入綠色農業生產而需添置的工具及農資費用、農戶轉產期間直接損失的農業收益等。補償標準按生態保護的成本計算，包括農戶為保護生態環境的直接投入成本、間接損失成本和機會成本。

2．綠色農業生態修復補償金融支持機制。補償目的是激勵綠色農業生產者積極治理環境污染、持續修復生態環境，補償內容重點為化肥農藥減施補償、蓄禽類便無害化處理及資源化利用補償、水源地及濕地修復補償等，補償標準按生態破壞的修復成本計算，主要是水生態修復成本、土壤改良及耕地復墾成本、農業污染廢棄物處置成本等。

3．綠色農業生態發展補償金融支持機制。補償目的是體現綠色農業生態服務價值、激勵人們投資生態保護并使生態資本增值，補償主體為全體綠色農業生態服務受益者，包括政府組織、經濟組織及自然人，補償內容包括農產品價格補償、農業生態環境功能價值補償、生態農業文化旅游綜合服務價值補償。補償方式包括生態產品公共補貼、生態服務市場交易、生態資源限額轉讓交易等。補償標準按生態受益者的獲利計算，即按生態產品或生態服務的市場交易價格乘以交易數量的方法計算。