前言：本站為你精心整理了鄉鎮財政的狀況和趨勢前瞻范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

鄉鎮居于城市之末、農村之首，是溝通城鄉經濟的橋梁和紐帶。鄉鎮財政在財政分配、管理、監督等方面的作用具有基礎性，直接影響著國民經濟特別是農村經濟的運行，對于農民增收、政權鞏固、社會安定關系重大。同時，由于鄉鎮經濟基礎薄弱，鄉鎮財政發展的外部環境具有不確定性，收支規模偏小，實施資金分配、經濟調控及資產運營的能力低下，導致鄉鎮財政資金的供需矛盾成為財政運行中的突出問題。

一、鄉鎮財政存在的理論基礎

鄉鎮財政是鄉鎮政府運行中的財政活動和制度安排。鄉鎮財政的存在與發展依托于鄉鎮政府承載的職能和任務。政府級次的安排與其提供公共品的分工密切相關。不同的公共品往往具有不同的受益范圍，受益范圍廣、消費外部性強的公共品由高層級政府提供更具效率，受益范圍小、消費外部性弱的公共品由低層級政府提供則更能滿足居民需求。不同層級政府應提供不同的公共品，以實現政府層級與財政職能的最佳匹配。地方性公共品的特征構成鄉鎮財政存在與發展的前提條件。地方性公共品的受益范圍基本上被限定在本區域之內，為本區域內每位成員所享用。這種受益在本區域內散布得相當均勻，消費外部性一般不會溢出一定的地域。地方性公共品由地方政府分散提供，可以比較準確地反映居民對該公共品的需求強度和受益程度，決策成本比較低，容易克服公共品供求不相匹配的矛盾，資源配置效率較高。農村公共品的區域差異性、成本的低承受性、較小的規模經濟效應［1］，一方面成為鄉鎮財政存在與發展的理由，另一方面又使鄉鎮財政的發展受到限制甚至失去存在的必要性。由于人們居住地不同，在消費公共品時必須進行私人消費，否則將失去消費公共品的機會，因而造成實際享用的公共品不均等問題。這種情況在區域差異、城鄉差異巨大的我國表現得尤其明顯。由于城市化水平低、基礎設施分布不均衡、居民自由流動存在障礙，個人對公共品的消費所對應的私人消費投資往往差異巨大。這種相關性導致了公共品消費的非均等化，如果個人無法承擔消費公共品所必需的私人消費成本，就會失去消費公共品的機會和可能，公共品的非排他性就無法體現。大量公共品衍生的私人消費成本的存在，是城鄉差距擴大的重要原因，也使鄉鎮財政獨立提供部分鄉村公共品具有必要性。但鄉村經濟發展水平低、公共品規模小，嚴重制約著鄉村公共品提供的效率，從而使鄉鎮財政的演化呈現出不穩定性。

二、鄉鎮財政的演化進程

在漫長的中國歷史上，鄉級行政組織乃至鄉級政權長期存在并從事一些帶有財政性質的活動，但獨立的鄉級財政的出現只有不到100年的時間。秦漢到隋，鄉村治理實行實體性行政、功能性自治的體制;隋到明清，鄉村治理實行功能性行政和實體性自治體制。秦王朝統一中國后，實行以郡縣制為特點的中央集權體制。縣是基層政權單位，縣以下設立鄉、亭、里。鄉是縣延伸的行政組織，其功能主要是征稅、司法、教化、治安，實行城鄉分治、上下分治的管理體制，縣以下未建立正式政權體制，鄉只是具有行政功能的組織。在縣以上實行中央集權的垂直統治，縣以下主要依靠傳統權威進行間接統治，通過鄉、里等行政組織網絡，收取賦稅、征派勞役兵役，維持治安和司法。隋唐期間，鄉一級不再是正式的行政單位，只具有一定的行政功能［2］。宋代“王權止于縣政”，縣以下通過半官半民的保甲體制進行治理，鄉官制變為職役制，鄉官不再是領取俸祿的正式官員，而是縣政府的差役。此時的鄉村治理主要依靠宗族社會的自治力量，這是由于小農經濟的有限剩余難以供養一個龐大的官僚組織體系，交通、信息等方面的高昂成本使國家行政難以進一步向下延伸。自20世紀初以來，政權下沉，鄉鎮政府和財政機構得以建立，其職能經歷了多次變化，工作職責得以明確，鄉鎮政權的財政活動增加。即便如此，在大部分時間里，鄉鎮政府的財政活動的獨立性并不強。1941年，國民政府頒布《鄉(鎮)組織條例》，建立鄉級基層政權，設立鄉代表會議、鄉公所，下設民政、警察、經濟、文化四股，功能包括編查戶口、整理財政、規定地價、設立學校、辦理警衛、推進衛生、開辟交通、實行救恤等。新中國成立后，在鄉鎮設財糧助理員，負責農業稅征收和鄉鎮行政事業經費開支等工作。1953年，政務院要求將鄉鎮預算列入國家財政預算范疇。1954年，第一屆全國人民代表大會通過的《憲法》規定農村基層政權為鄉、民族鄉、鎮，這一時期的鄉鎮財政實質上是縣級財政的一部分。1958年建立體制，實行政社合一，一般是一鄉一社，生產和政權組織一體化，從事直接的生產管理。隨后實行“三級所有，隊為基礎”，由生產大隊和生產隊負責組織農業生產、落實上級下達的計劃任務、收繳公糧或農業稅收、進行決算分配、管理集體資產、維持社會治安等，實際上是將政權組織進一步下沉至生產大隊和生產隊。公社作為一級政權機關在財政上實行統收統支，但只能在上級政府規定的范圍內開支，既不能隨意向農民伸手，也不得違反上級財政管理。20世紀80年代，隨著制度的瓦解，鄉鎮財政逐漸建立起來，其獨立性也空前強化。1982年，全國人大五屆五次會議通過的《憲法》規定，設立鄉、民族鄉、鎮人民代表大會和人民政府。1983年，國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求建立鄉政府，隨之要建立鄉級財政和相應的預決算體制，明確其收支來源與范圍。1985年，財政部制定《鄉(鎮)財政管理試行辦法》，規定鄉級財政收支由國家預算內資金、預算外資金和自籌資金組成，實行“統一領導、分級管理”。隨后全國絕大多數鄉鎮建立了鄉鎮財政，縣鄉之間實行財政包干體制。從此，鄉鎮取得了獨立的預算權，以農業稅為核心收入，承擔了較多的經濟建設和社會職能，如發展工業、開展義務教育等。設立鄉鎮財政的重要原因，是希望調動鄉鎮政府的理財積極性，推動鄉村經濟快速發展。但是，鄉鎮財政收入來源中，農業稅缺少彈性，鄉鎮企業的分布極不平衡，各鄉鎮之間的財政能力相差極大。在全國大部分農村地區尤其是傳統農業主導型地區，農業產值的增長空間有限，鄉鎮財政為了有更多的財政收入來源想出了各種辦法。20世紀90年代中期，全國鄉鎮財政普遍開展“財源基地”建設，核心是鼓勵農民調整產業結構，發展特種養殖，增加財政收入。但一些鄉鎮強制農民調整產業結構，損害了農民的生產自主權，因調整產業結構失敗引發了一些群體性事件。鄉鎮具有很強的收取農業特產稅、屠宰稅的積極性，而農業特產稅、屠宰稅的計量十分困難。在一些農民組織能力較弱的地區，農業特產稅和屠宰稅不再據實征收，而是按人頭或耕地面積平攤，以農業特產稅和屠宰稅名義增加的農民負擔十分沉重。由于缺乏對鄉鎮政府強有力的民主監督，鄉鎮擁有財政收支決定權，容易導致濫用權力。“三提五統”是鄉村集體經濟組織向農民收取的發展農村集體經濟與社會公益事業的費用。由于缺乏對鄉鎮政府強有力的監督，統籌費大多未能做到專款專用，一部分被挪用甚至被吃喝掉了。20世紀90年代，農民承擔的“三提五統”越來越高，負債越來越多，鄉級集體性資產卻未見增加。1991年國務院規定農民直接向集體經濟組織繳納的鄉統籌、村提留不得超過上一年農民人均收入的5%，還規定農民每年應該承擔一定數量的義務工和積累工。鄉村兩級通過虛報農民人均收入，實行“以資代勞”，由農民應承擔“兩工”變成了村勞動力必須承擔“兩工”費用，通過各種手段向農民收費。1994年我國推行分稅制改革，但在省以下實際上并沒有真正進入分稅制狀態。原有的“收支掛鉤”型鄉鎮財政管理體制(實質上是變相的財政包干制)普遍存在，個別地區的鄉鎮財政實行“統收統支”型財政體制。在農村稅費改革前，鄉財政承擔的義務教育、衛生、文化等方面的社會責任愈來愈多，鄉鎮超編人員增加，行政運行成本愈來愈高，還有因政績驅動而引發的大量支出需求。行政主導的縣鄉財政體制建立在包干制和基數法的基礎之上，導致許多鄉鎮財政收入與支出需要不匹配，出現較大收支缺口，進而引發鄉村組織亂收費、亂攤派和亂罰款，導致農民負擔過重和大量地方債務［3］。鄉鎮財政收入嚴重依賴于農民出資出勞，鄉鎮需要承擔滿足農民最低限度公共品需求的責任;農民對公共品的偏好難以有效表達出來，農民對鄉鎮政府的組織收入行為缺乏有效的制約手段，這都使縣、鄉、村各級為了應付自上而下的達標升級事務或維護政府部門的利益，收費建設大量與農民需求無關的項目。在分稅制上收財權后，以農業為主的鄉鎮財政收支缺口日益突出。由于鄉鎮財政公共品供給實行的是自上而下的制度外供給決策，鄉鎮財政獨立性的增強，既在一些地區發揮了促進鄉村經濟快速發展的作用，也誘發了經濟不發達鄉村農民負擔過重并導致鄉村干群關系惡化和社會不穩定。在國家投入不足、鄉鎮財政供給能力主要依賴農民負擔時，鄉鎮財政供給能力問題很快變成農民負擔問題。在財政能力不足的情況下，為了提供必要的公共品，地方政府不斷地加重農民負擔。同時，地方政府又沒有將從農民那里獲得的資源全部用于滿足農民的需求［4］。地方政府在提供農村公共品時，即使按農民對公共品需求的偏好供給，在缺乏中央財政轉移支付的背景下，農業型地區的地方政府也只能借助于加重農民負擔來實現。因為地方政府供給的農村公共品偏離農民的需求，農民更加難以忍受自上而下下達的出資出勞的負擔，以致農村共同生產費也被當做農民負擔而列在中央控制農民負擔的清單之中。21世紀初開始，農村稅費改革在全國推行，鄉鎮財政的主要收入統籌費被取消。2006年，鄉鎮財政的核心收入農業稅被廢止，鄉鎮政府搭車收費的載體被拆除。在鄉鎮財政收入大幅度減少的情況下，其大量的支出責任如鄉鎮教師工資支出責任也上劃縣級財政。在鄉鎮職能萎縮的同時，鄉鎮干部職工人數卻難以壓縮，鄉鎮財政困難突出。2006年，全國鄉鎮財政原則上推行“鄉財縣管”，縣鄉財政施行“共編預算、統設賬戶、集中收付、統辦采購、統管票據”，縣級財政部門鄉鎮財政總會計賬務，鄉鎮財政收入全部納入縣級財政管理。

三、鄉鎮財政的現狀分析

鄉鎮政府的服務對象是廣大農村居民，主要職能是提供社會服務、基礎教育、醫療和福利，進行行政管理，維護法律和秩序，提供災害救濟等。由于鄉鎮的區域范圍小，鄉鎮政府面對的社會具有單一性，公共事物相對比較簡單，主要管理執行性事務，其工作具有綜合性特點。縣級部門也將管理機構向下延伸，在鄉級設立站、所。財政所是鄉鎮政府的重要部門，是鄉鎮財政的組織形式，或直接受鄉鎮政府領導，或主要受縣級財政部門領導，在財政上受縣級支配。鄉鎮財政工作也具有綜合性特點，不僅執行財政收支事務，而且履行管理、監督農村財務的職能。我國實行的是中央自上而下集中領導的治理模式，上級政府可以根據自身的需要或出于某種公共利益的考慮改變收入分配，改變事權和支出責任。法律沒有對各級政府的事權和支出責任進行明確劃分，下級政府執行上級政府委托的許多支出責任，但有的支出責任卻只有目標而缺乏財政支持。農村稅費改革后，鄉鎮失去農業稅、農業特產稅和“五統”等收入來源，以往面向農民收取的各種鄉鎮財政收入被規范或取消，“三亂”行為受到嚴厲監控，鄉鎮財政自組織財政收入功能急劇弱化，供給農村公共品的能力衰退。當前鄉鎮財政的收入絕大部分來自于上級政府的財政轉移支付。自上而下的財政轉移支付資金與龐大而復雜的農村公共品需求相比，顯得數量不足，而且專項轉移支付資金的用途很明確，難以靈活使用。工商業落后地區的鄉鎮財政，其收入幾乎全部依賴于中央財政的轉移支付，財政收入彈性很小，但財政支出卻存在剛性，收支缺口難以壓縮。在財政困難的背景下，許多地區于2006年開始推行“鄉財縣管”，其實質就是實行統收統支體制，取消了鄉鎮政府一級預算的自主性。“鄉財縣管”減少了鄉鎮支出，部分堵塞了鄉鎮亂收費、亂進人、亂支出、亂舉債漏洞，確保了鄉鎮政府按照保工資、保運轉、保重點的順序合理安排支出，在一定程度上緩解了鄉鎮政府的財政困難，同時也壓制了鄉鎮政府對鄉村經濟的干預能力。當前農村公共品供給的制度設計，最主要的是通過財政轉移支付資金為公共品供給提供資金保障。近年來中央加大了對農村公共事業的投入力度，大量采用專項撥款的轉移支付形式，在主管部門主導下完成鄉村公共品供給的決策和實施，如提供義務教育、鄉村道路建設、新合作醫療補助等。這種通過自上而下的各級部門實施的條條式公共品供給，實際上有一大部分沒有與鄉鎮財政發生直接聯系，如鄉村公路的修筑資金一般情況下并沒有通過鄉鎮財政撥付。這種形式的優點是為專項事業的發展提供了資金保障，但不足之處在于部門主導的運作方式一旦脫離消費者的有效監管，可能出現高成本、低服務水平的問題。例如，新農合醫療補助最大的受益者可能不是農民，而是醫療部門和醫療機構。這是由于實行合作醫療后，醫生待遇提高了，城鎮醫療設備更新了，但醫療價格卻難以下降。這種條條式供給的公共品，往往與農村的實際需求存在差異，無法準確反映農民的農村公共品需求偏好。由于轉移支付往往要求下級配套，因而還存在專項經費容易向資源優勢地方集中的問題，造成扶強不扶弱的現象。公共品最缺乏的地方往往最貧窮落后，組織性資源也不足，沒有能力配套;那些有能力配套的地方，公共品供給已經相對豐富。這樣，專項經費沒有起到應有的作用。以上級財政轉移支付為基礎的農村公共品供給的第二種形式，是直接向鄉鎮進行財力性轉移支付，以增強鄉鎮供給農村公共品的能力，由鄉鎮決策和執行公共品的提供。鄉鎮政府決策的優點是容易了解農村公共品的需求偏好，能較準確地供給農村公共品。但在缺少強有力監督的情況下，鄉鎮可能傾向于將更多的資源用于政績工程乃至為小集團或個人牟利。現實中，鄉鎮財政在收費權受到嚴格限制的情況下，鄉鎮自有財力與從轉移支付途徑增加的財力，主要用于鄉鎮機構運轉的人頭經費，側重于“養人”而不是“辦事”，成為“吃飯財政”。還有一部分涉農補助通過鄉鎮財政支付，支付標準與資金來源往往有明確規定，鄉鎮并沒有自由裁量權。農村公共品供給的輔助性制度設計，是在政府監督下的“一事一議”式村級公共品供給方式。“一事一議”是農村社區組織基礎上的制度建構，以村組為單位，通過村民大會或村民代表大會，討論決定與村民利益關系密切的公共品供給，民主管理由“一事一議”籌集的資金。為了防止鄉村組織借“一事一議”的名義加重農民負擔，中央在農村稅費改革文件中規定每個農民每年負擔的“一事一議”經費不能超過15元，相關事項經鄉、縣農民負擔管理部門層層審批后才能實施。非行政性的村組組織因其非行政性特征而不具有強制性，不能強迫社區成員做他們不愿做的事情，在少數成員不服從多數成員時，雖然是民主的公共品供給決策，也沒有辦法強制實施，這導致農村社區以自愿為基礎的合作供給公共品數量不足。即使是對于所有人有利的公共品決策，由于缺少強制力，少數人的不繳費可能發展為多數人的不繳費。更何況在村莊公共品供給中，農民可以從公共品中獲得的收益并不平衡，全村所有人在社區公共品供給上達成一致更不容易。有一些農村的“一事一議”得以開展，往往得益于這些地方農村內部具有強大的輿論力量，或者存在具有領導力和犧牲精神的農民領袖，足以將村中少數想搭便車的人邊緣化，起到了相當于法律或行政強制力的作用。在當前農民流動頻繁的社會快速轉型期，原有的村莊共同體正加速解體，村莊的組織資源大量流失，農村輿論力量越來越不足以克服村莊公共品供給中少數人搭便車的難題，“一事一議”制度很難有效實施。相對于稅費改革前，農民在稅費負擔減輕、涉農補貼增加的同時，由于公共品供給不足，不得不在一些領域增加更多支出。比如，大中型水利設施提供的農田灌溉不能滿足需要，農戶不得不增加對小型水利設施的投入。我國財政體制的法制化程度較低，對鄉鎮財政的穩定性與獨立性產生了不利影響。現有上級主導型財政體制中，上級政府對下級政府的事權規定、變更、上收、下放、調整有相當大的自由裁量權，政府間事權和支出責任劃分存在很多模糊空間，導致下級政府的事權和支出責任不明晰、不穩定，為上級政府向下級政府轉嫁支出責任提供了巨大可能性。稅收立法權高度集中在中央，收費的立法權、解釋權、開征聽證權，稅目及稅率的調整權，大部分集中在中央、省和一些較大的市，省級以下政府缺乏穩定的收入制度和主體稅種［5］。鄉鎮財政收入除了依賴于上級轉移支付外，沒有更多的合法財政收入來源;縣鄉事權劃分不明確，存在事權下放過多等問題;在縣鄉財政收入劃分上帶有包干制和基數法成分，收入劃分、上解、下劃、結算均錯綜復雜，缺乏透明度，財政關系總體上呈現行政權力集中體制下的分稅或分成模式。鄉鎮財政得到的一般性轉移支付補助額不足以滿足基本公共服務均等化要求，轉移支付資金的撥付和使用缺乏有效的監督和約束機制。

四、鄉鎮財政發展趨勢前瞻

近年來關于鄉鎮財政“存”“廢”的討論中，減少財政級次、“弱市虛鄉”的觀點產生了較大影響。筆者認為，雖然現實中鄉鎮財政職能確實大幅減少，但農村社會發展的國情及由此決定的鄉鎮政權定位并不能提供取消鄉鎮財政的充足理由。農村的經濟發展水平、社會穩定狀況、村民自治水平、縣級政府的行政能力及農村非政府組織的發育狀況等，在沒有鄉鎮財政發揮作用的情況下，并不利于農村公共品的高效、足額提供。鄉鎮政府作為最基層的一級政府，管轄區域小，人口不多，行政事務相對簡單，相對于縣級政府而言具有輔助性質。雖然在一定意義上鄉鎮政府可以被視為縣級政府的派出機構，但由于其工作直接面對群眾，具有更多的服務性質，政府職能的重點是提供公共服務和比較簡單的管理，在維護社會秩序、增進社會公益和培育法治精神等方面具有一定優勢。應針對我國地區間差異較大且城鄉關系正處于大變動之中的特點，區分不同階段和不同情況，選擇不同的鄉鎮財政改革模式。交通、通訊和網絡技術的快速發展，擴展了縣級政府的有效管理幅度，縣級政府最優轄區的半徑也已相應變大，一些由鄉級財政提供的公共品如農村教育、計劃生育、優撫、民兵訓練及村際道路建設等改由縣級政府提供，可以有效克服公共品提供過程中的外部性并形成規模經濟效應。財政權是鄉鎮政府賴以存在的基礎，也是一級政權的重要內容。鄉鎮政府為履行事權和支出責任，應該有明確獲得的收入權，建立相對獨立的財權支撐。上級政府的轉移支付應該重點保證各地至少達到最低基本公共服務水平。根據各地的最低基本標準支出需要與標準財力之間的差距計算一般性轉移支付，由上級政府對委托給鄉鎮的支出責任撥付相應的轉移支付資金。鄉級財政的職能，應該定位為運用可支配財力提供本轄區內行政、治安、農民技術培訓和指導等地方性公共品;負責上級政府安排的各項涉農補貼的落實與管理如種糧直補、農機補貼、良種補貼、農業生產資料增支綜合直補，落實上級政府的各項財政政策;對村級財務行使一定的監督管理職責。對鄉鎮政府事權、財權及財政支出責任的劃分，應該通過明確的法律法規形式進行規范。鄉鎮財政運行的重要特點，不在“聚財”而在“管財”。要建立健全鄉鎮民主理財制度，將鄉鎮財政管理公共支出的關口前移，以公眾參與制定的有效的制度管人管事，有效約束支出行為。堅持依法理財，通過制度建設加強對鄉鎮財政行為的約束，防止在鄉鎮財政預算以外亂批條子，亂開增支口子，防止以權代法和以權謀私。提高鄉鎮財政管理的透明度，加快鄉鎮財政支出程序的規范化建設，對財政資金運行全程進行有效監控。嚴格執行鄉鎮人代會通過的預算，不得隨意變更。在未來若干年里，農村帶有一定社區性的公共品的供給活動，還需農民參與其中。政府在短期內無力也不可能包攬適宜農村需求的全部公共品。

當前，為提高農村公共品的供給效率，需要重視社區性組織資源的培育，使社區可以清晰表達出其對公共品需求的偏好，提高組織資源和輿論力量在克服社區內部成員搭便車行為方面的影響力，發掘鄉土文化中有利于增加組織資源的積極因素，動員自愿捐獻以補充農村公共資源的不足，為農村社區組織自發提供公共品減少交易成本。