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楊凌農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)于1997年7月29日成立，是我國唯一的國家級農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，由國家19個部委和陜西省共同建設。示范區(qū)享受國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的各項優(yōu)惠政策、國家對農(nóng)業(yè)的傾斜扶持政策以及西部大開發(fā)的各項優(yōu)惠政策，示范區(qū)管委會享有地級行政管理權(quán)、省級經(jīng)濟管理權(quán)及部分省級行政管理權(quán)。通過10余年的艱苦創(chuàng)業(yè)，楊凌示范區(qū)已成為陜西經(jīng)濟最具發(fā)展潛力的增長點和西部大開發(fā)的亮點，已被國家批準成為向亞太經(jīng)合組織開放的10大工業(yè)園區(qū)之一，是國家重點支持的5大高新區(qū)之一和全國6個海峽兩岸農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)之一。楊凌總面積135平方公里，其中國務院批準的示范區(qū)規(guī)劃面積22.12平方公里，目前城市建成區(qū)約17.8平方公里，總?cè)丝?0萬，其中城市人口8萬人。區(qū)內(nèi)駐有教育部直屬大學西北農(nóng)林科技大學以及楊凌職業(yè)技術學院等大中專院校，在農(nóng)業(yè)領域擁有雄厚的科研技術實力。近年來，楊凌充分發(fā)揮區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)科技優(yōu)勢，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)、畜牧、苗木花卉、名優(yōu)新特雜果、良種5大產(chǎn)業(yè)，建成了一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和示范基地，經(jīng)濟增長和社會發(fā)展等多個方面均取得長足的發(fā)展，成為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個發(fā)展典范，對干旱半干旱地區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展起到重要的支撐和引領作用，每年一屆的中國楊凌農(nóng)業(yè)高新科技成果博覽會揚名海內(nèi)外。為跟蹤調(diào)查現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政機制，2011年6月20-23日，課題組有關成員對楊凌示范區(qū)進行了調(diào)研，分別考察了企業(yè)孵化器、創(chuàng)業(yè)中心、本香農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團、秦寶牧業(yè)集團等6個各具特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，并與示范區(qū)的發(fā)改委、財政局、農(nóng)業(yè)局、統(tǒng)計局、金融辦、創(chuàng)業(yè)園、招商局等單位進行座談交流，獲取了示范區(qū)財政金融機制和政策措施的一手資料。

一、示范區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

“十一五”期間楊凌示范區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長15.9%左右，地方財政收入年均增長18.5%，全社會固定資產(chǎn)投資年均增長27%。2011年上半年，預計示范區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值為22.5億，同比增長15.5%以上，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值為1.6億，同比增長7.5%；第二產(chǎn)業(yè)增加值為10.4億，同比增長19.9%；第三產(chǎn)業(yè)增加值為10.5億，同比增長14.4%。2011年1-5月，全社會固定資產(chǎn)投資為10.18億元，同比增長40.8%，位居陜西省第一，全年規(guī)劃84個重點項目，目前開工建設達59個。2011年上半年農(nóng)民人均純收入為4300元，同比增長35%以上，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為11718元，同比增長20%以上。“十二五”期間是楊凌示范區(qū)加快推進工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化的關鍵時期，是提升科技創(chuàng)新能力、擴大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范輻射帶動效應的重要階段。預計到“十二五”期末的2015年，楊凌示范區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值將達到126億元，按照可比價計算年均增速達到18%，人均GDP達57200元，財政收入突破6億元，年均增長23%以上，“十二五”期間全社會固定資產(chǎn)投資累計超過400億元，年均增長30%以上。“十二五”期間，示范區(qū)確定了143個重點項目，主要分布在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色工業(yè)（農(nóng)副產(chǎn)品加工、生物醫(yī)藥、農(nóng)業(yè)機械）、基礎設施建設、社會民生和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等5個方面。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面，“十二五”期間示范區(qū)將以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和提升核心示范功能為目標，積極實施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提升工程，大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代種業(yè)和生豬、肉牛、奶牛等產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)及流通業(yè)，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化、標準化、規(guī)模化、集約化和服務社會化，構(gòu)建集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、特色旅游、農(nóng)產(chǎn)品深加工及農(nóng)業(yè)社會化服務為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。重點項目領域主要包括設施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代種業(yè)、生豬標準化養(yǎng)殖、肉牛和奶牛繁育、農(nóng)業(yè)合作社建設等。一是設施農(nóng)業(yè)。重點發(fā)展設施蔬菜、食用菌、花卉等產(chǎn)業(yè)；新建日光溫室0.8萬畝、塑料大棚1.2萬畝，設施農(nóng)業(yè)總面積達到4萬畝以上。二是現(xiàn)代種業(yè)。大力發(fā)展林果苗木、農(nóng)作物良種、畜禽良種等現(xiàn)代種業(yè)；引進種業(yè)企業(yè)與科研院所10家，重點建設經(jīng)濟林果苗木基地、荒山造林與城市園林綠化苗木基地1.5萬畝。三是生豬標準化養(yǎng)殖。以本香農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團為依托，建設20萬頭仔豬繁育基地和年出欄18萬頭生豬的標準化實訓基地，引進先進技術，創(chuàng)新運行機制，完善生豬產(chǎn)業(yè)鏈，加快集約化進程。預計到“十二五”末，生豬存欄達到20萬頭左右。四是肉牛和奶牛繁育。重點建設秦川牛業(yè)、秦寶牧業(yè)等集肉牛繁育、加工為一體的龍頭企業(yè)，打造肉牛養(yǎng)殖繁育知名企業(yè)；扶持區(qū)內(nèi)奶牛良種繁育中心、澳源、科元、新大陸等奶牛養(yǎng)殖龍頭企業(yè)，實施規(guī)模化和標準化養(yǎng)殖，建設優(yōu)質(zhì)奶源基地。預計到“十二五”末，肉牛和奶牛存欄達到2萬頭。五是農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織建設。圍繞主導產(chǎn)業(yè)，將培育10個在全省有較高知名度、有自主品牌、有規(guī)模和實力的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織。同時，規(guī)范、壯大和提高已建立的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織；預計到“十二五”末，50%以上的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織實現(xiàn)標準化生產(chǎn)、專業(yè)化經(jīng)營、市場化運作、規(guī)范化管理。

二、主要財政措施

在推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展上，楊凌示范區(qū)采取了一系列的財政措施，并取得了較好的經(jīng)濟效益和社會效益。一是拓寬基礎設施建設領域，加強基礎設施建設的財政支持力度。一般來說，各地財政支持的基礎設施領域主要包括道路交通、水煤電氣、生態(tài)環(huán)境等設施。除此之外，一般的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)還會加強物業(yè)及配套設施的建設，以引導相關產(chǎn)業(yè)的集聚。楊凌示范區(qū)進一步拓寬了基礎設施建設的領域，既進行了道路交通、水煤電氣、生態(tài)環(huán)境等基礎設施建設，成立專業(yè)維護隊，保持示范區(qū)的基礎設施運維；也包括物業(yè)及配套工程的建設，為入駐企業(yè)提供物業(yè)租賃、產(chǎn)業(yè)孵化等便利。更為重要的是，示范區(qū)還建設了大量的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎設施，例如產(chǎn)業(yè)孵化的溫室大棚、禽畜養(yǎng)殖的現(xiàn)代化圈舍等，將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎設施建設向前延伸了一大步，有利于解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的中小企業(yè)居多、資本投入有限、投資回報周期較長等問題。一個典型的例子是本香農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團實訓基地的建設。本香集團正在建設“安全肉豬產(chǎn)業(yè)化示范工程”，努力塑造“飼料生產(chǎn)→種豬繁育→商品豬養(yǎng)殖→豬肉深加工→肉食品連鎖專賣”的一條龍生產(chǎn)模式，正處于發(fā)展的緊要關頭。示范區(qū)管委會積極支持集團的發(fā)展，投資9800萬元，建設了年產(chǎn)18萬頭生豬的200個現(xiàn)代化養(yǎng)殖圈舍，租賃給本香集團作為實訓基地使用。本香集團則進行養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的全部投資，主要包括仔豬、飼料、肉制品深加工和營銷費用等，并通過標準化、專業(yè)化管理，實現(xiàn)安全肉豬的生產(chǎn)繁育和加工經(jīng)營。作為回報，本香集團除了交付圈舍的租金外，每年還為社會培訓200名實訓學員，將實訓學員安排在基地參與生產(chǎn)，每位學員負責一個圈舍的運營，1年分3批共養(yǎng)900頭豬，集團按照每頭豬100元的標準對學員的勞務進行補貼，實訓滿一年，學員可以獲得90000元補貼，實訓結(jié)束后可以自己投資創(chuàng)業(yè)，建設圈舍辦養(yǎng)豬場，并獲得本香集團的技術指導和營銷合作。正是政府對圈舍等基礎設施的投資，使得本香集團在實訓項目中能夠?qū)崿F(xiàn)較快盈利，同時也推動了實訓學員的積極參與，為帶動農(nóng)民增收、致富作出了示范。政府將近1億元的財政投資預計要8～10年才能收回成本，但是取得了實訓農(nóng)民的社會效益，促進了企業(yè)參與到實訓中來。可以認為，如果沒有圈舍基礎設施的財政投入，實訓基地項目將難以實施，因為僅憑企業(yè)行為難以撬動這一基礎設施投資浩大、社會效益高于經(jīng)濟效益的項目。二是強化對農(nóng)戶和企業(yè)的財政補貼。楊凌示范區(qū)積極落實中央和陜西省的有關政策，將良種補貼、養(yǎng)殖（奶牛、能繁母豬等）補貼、農(nóng)機具購置等農(nóng)戶補貼政策落到實處，切實減輕了農(nóng)民負擔，對增加農(nóng)民收入起到積極的作用。在企業(yè)方面，示范區(qū)根據(jù)國家支農(nóng)惠農(nóng)的有關政策和高新技術園區(qū)建設的一般慣例，對涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、示范效果較好、具有推廣價值的諸多企業(yè)，在土地出讓金、稅收減免等方面予以大量優(yōu)惠，促進了企業(yè)的發(fā)展。例如，對于進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)孵化園的有關企業(yè)，在創(chuàng)業(yè)階段的2～3年內(nèi)，收取極低的土地出讓金，并對符合標準的糧食作物、花卉、蔬菜、林果等新品種研發(fā)項目進行30000～3000元不等的新品種創(chuàng)制資助。示范區(qū)創(chuàng)業(yè)服務中心鼓勵大學生創(chuàng)業(yè)和實訓，以優(yōu)惠價格為承擔大學生創(chuàng)業(yè)實訓的企業(yè)提供日光溫室（1座/大學生），并按照創(chuàng)業(yè)實訓的大學生人數(shù)向企業(yè)給予每人每月200元的補助。同時，對于自主創(chuàng)業(yè)的大學生，為每人免費提供日光溫室1座，期限一年。這樣一來，通過財政支持，示范區(qū)內(nèi)的創(chuàng)業(yè)環(huán)境得到較大的優(yōu)化改善。三是加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技投入和公共服務投入。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是技術密集的產(chǎn)業(yè)，增加科技投入對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展至關重要。楊凌示范區(qū)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技投入十分重視，鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入，對于在干旱半干旱地區(qū)具有推廣價值的節(jié)水技術、優(yōu)良品種等進行資金扶持，鼓勵企業(yè)積極申報專利技術，加強知識產(chǎn)權(quán)保護等。同時，示范區(qū)通過財政資助，建設了一支人數(shù)眾多、知識技能覆蓋面大的專家隊伍，為區(qū)內(nèi)企業(yè)和農(nóng)戶提供科技咨詢、技術指導等公共服務。例如，為支持西北農(nóng)林科技大學等高校的專家教授對企業(yè)和農(nóng)戶進行技術指導，每指導一次向?qū)＜医淌诎l(fā)放財政津貼500元。

三、存在問題

一是財政支出壓力較大。一方面，示范區(qū)在基礎設施建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扶持和補貼、科技和公共服務等方面的財政投入較大，形成了資金壓力；另一方面，目前示范區(qū)總的來說還處于摸索階段，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在發(fā)展初期投資大、周期長、經(jīng)濟效益不明顯，財稅貢獻還比較微弱，財政收入的來源比較有限。因此，總的來看，示范區(qū)的財政支出壓力較大，負債較多，勢必會損害一些項目的建設和支持，對示范區(qū)的長期發(fā)展也造成一定的影響。比如，示范區(qū)在招商引資的過程中，比較青睞偏重于工業(yè)性質(zhì)的企業(yè)和項目，這類企業(yè)和項目不需要大量的財政扶持，同時又能帶來較好的財稅收益。但是“，魚與熊掌不可兼得”，這類企業(yè)和項目的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范效應顯然較弱，與示范區(qū)的初始定位是有出入的。二是存在事權(quán)和財權(quán)的不對等情況。楊凌作為全國唯一的國家級農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，既要保證示范區(qū)的發(fā)展、建設，又要完成中央和陜西省的委托，對干旱半干旱地區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展起到示范、輻射和帶動作用，因而需要建設的項目很多，花錢的地方也很多，事權(quán)的范圍超出了一般的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這一點從示范區(qū)的副省級建制上也得到體現(xiàn)。但是，楊凌示范區(qū)地域較小，財政收入比較有限，盡管十余年來19個國家部委和陜西省等共建單位共投入20余億元，但是相對于楊凌示范區(qū)的建設規(guī)模、項目數(shù)量和財政投資需求，仍然顯得投入不足，出現(xiàn)了事權(quán)和財權(quán)的不對等狀況。同時，農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)不同于一般的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)，按照國家支農(nóng)惠農(nóng)的有關政策，示范區(qū)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料企業(yè)如農(nóng)機、種子、化肥、飼料等企業(yè)以及廣大的農(nóng)民個體進行了大量的扶持和補貼，財政支出較大，這是其他高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)所不具有的事務，而國家仍然按照一般高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的標準對示范區(qū)予以支持，顯然沒有考慮農(nóng)業(yè)高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的特殊性（大量的財政補貼支出），既有失公平，也不利于示范區(qū)的長足發(fā)展。對于主要以地方財政收入量入為出的楊凌來說，支農(nóng)惠農(nóng)的財政支出逐漸形成了一個沉重的包袱，其實質(zhì)是示范區(qū)事權(quán)和財權(quán)不對等的體現(xiàn)。四、對策建議一是建議楊凌示范區(qū)保持和加大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的財政扶持力度。盡管示范區(qū)的財政支出壓力較大，但是既有的財政政策措施是有效的，對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和帶動作用比較明顯，有關企業(yè)和農(nóng)戶也從支農(nóng)惠農(nóng)的政策措施中得到切實的好處，體現(xiàn)了正確的發(fā)展方向。同時，示范區(qū)與陜西省其他地區(qū)、甘肅、內(nèi)蒙古、山西、新疆等干旱半干旱地區(qū)建立了廣泛的聯(lián)系，諸多企業(yè)和項目已經(jīng)深入到這些地區(qū)，帶動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的深化發(fā)展，示范區(qū)的輻射、帶動效應初步凸顯。因此，應繼續(xù)保持和加大示范區(qū)支農(nóng)惠農(nóng)的財政政策措施，彰顯示范區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)標桿作用。二是建議共建單位對楊凌示范區(qū)給予更大的政策優(yōu)惠和資金支持。楊凌示范區(qū)既擔負著利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)促進本地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的任務，又肩負著推動干旱半干旱地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造的使命，示范區(qū)的發(fā)展、建設具有全國性的影響和意義。因此，19個國家部委和陜西省等共建單位需要深化對楊凌示范區(qū)功能、作用的認識，促進共建的措施落實，強化協(xié)調(diào)機制建設，給予示范區(qū)更大的政策優(yōu)惠和資金支持。例如，兩年一度的共建聯(lián)席會議近年來沒有召開，應該保持下去，使楊凌示范區(qū)取得的經(jīng)驗、成果得以推廣，使存在的問題在聯(lián)席會議中得以協(xié)調(diào)和解決。此外，共建單位可以考慮設立楊凌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項建設資金，以擴大示范區(qū)的財權(quán)，保證示范區(qū)資金的落實到位、不被擠占。三是建議國家層面對楊凌示范區(qū)予以區(qū)別對待，增加對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的財政投入。楊凌示范區(qū)確實存在與一般高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)不同的特點，即支農(nóng)惠農(nóng)的財政補貼支出較大。示范區(qū)的地方財政不僅承擔了大量的農(nóng)業(yè)補貼，而且作為地方財政收入主要來源之一的土地出讓，也由于地域面積狹小、對涉農(nóng)企業(yè)進行減免等原因所得甚少，造成地方財政收支不平衡，挫傷了地方的積極性。事實上，涉農(nóng)企業(yè)越多，地方財政的農(nóng)業(yè)補貼支出越大，因此國家層面應該考慮示范區(qū)涉農(nóng)企業(yè)集聚的特殊性，增加對示范區(qū)的財政投入，更多地減輕示范區(qū)支農(nóng)惠農(nóng)的財政壓力。