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內(nèi)容摘要：納稅服務(wù)是現(xiàn)代稅務(wù)管理工作的基礎(chǔ)，近些年來新公共管理理論給稅務(wù)系統(tǒng)改革帶來了許多新理念、新思想和新方法，并在稅收管理實踐中產(chǎn)生了重要影響。本文通過對新公共管理理論概況及納稅服務(wù)內(nèi)容的介紹，重點就新公共管理理論對于納稅服務(wù)的啟示進行了闡述。

關(guān)鍵詞：納稅服務(wù)新公共管理理論優(yōu)化服務(wù)體系稅收征管

自國家稅務(wù)總局提出“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式后，全國稅務(wù)系統(tǒng)本著在執(zhí)法中服務(wù)，在服務(wù)中執(zhí)法，努力為納稅人、為社會、為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的原則，逐步由“監(jiān)督打擊”型向“管理服務(wù)”型轉(zhuǎn)變，不斷努力優(yōu)化納稅服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量，為納稅人全力營造公平公開、方便高效的納稅環(huán)境，充分發(fā)揮稅收的服務(wù)職能，在一定程度上積極引導(dǎo)了納稅遵從，優(yōu)化了稅收秩序。但是由于我國納稅服務(wù)的理論研究仍然比較落后，納稅服務(wù)實踐還處在不斷摸索的階段，缺乏規(guī)范性和有效的組織保證，納稅服務(wù)總體水平較低。理論界對納稅服務(wù)的研究還處于起步階段，對一些基本理論、概念的定性仍然模糊。

納稅服務(wù)的內(nèi)涵和主要內(nèi)容

納稅服務(wù)是指稅務(wù)機關(guān)根據(jù)國家稅收法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，以貫徹落實國家稅法、更好地為廣大納稅人服務(wù)為目的，通過多種方式，幫助納稅人掌握稅法、正確及時地履行納稅義務(wù)，滿足納稅人的合理期望，維護納稅人合法權(quán)益的一項綜合性稅收工作，它是稅務(wù)機關(guān)的法定義務(wù)和職責(zé)，是貫穿整個稅收工作的重要內(nèi)容。廣義的納稅服務(wù)體系包括兩大系列：其一是稅務(wù)機關(guān)提供的納稅服務(wù)；其二是會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)所提供的服務(wù)。

納稅服務(wù)工作具有很強的綜合性，主要包括以下五個方面的內(nèi)容：稅收信息服務(wù)，即稅務(wù)機關(guān)及其人員向納稅人、扣繳義務(wù)人提供稅務(wù)相關(guān)信息，使之了解自身的權(quán)利和義務(wù)，有能力自覺、及時、完整地繳納稅款。稅收信息包括稅收法律信息、稅收決策信息、稅收業(yè)務(wù)信息和稅務(wù)行政信息等；納稅程序服務(wù)，即稅務(wù)機關(guān)及其人員在稅收征管流程的各個環(huán)節(jié)上提供的服務(wù)。納稅程序包括稅務(wù)登記、納稅申報、稅款征收、納稅信譽等級鑒定、稅務(wù)檢查等；納稅環(huán)境服務(wù)，即為納稅人提供便利的辦稅條件和場所；納稅救濟服務(wù)，即在納稅人與稅務(wù)機關(guān)發(fā)生稅務(wù)爭議時，保障納稅人的合法權(quán)益，提供行政救濟服務(wù)，主要指稅務(wù)行政復(fù)議工作；納稅權(quán)益服務(wù)，即稅務(wù)機關(guān)為保護納稅人權(quán)益提供的服務(wù)。納稅人享有稅法的知悉權(quán)、納稅情況保密權(quán)、申請減稅免稅權(quán)、陳述申辯權(quán)、復(fù)議訟訴權(quán)、請求賠償權(quán)、控告檢舉權(quán)、申請延期納稅權(quán)、索取完稅憑證權(quán)等權(quán)利。

新公共管理理論概述

20世紀70年代后，西方社會科學(xué)的發(fā)展經(jīng)過了長期分化過程后，開始走向各學(xué)科的融合，跨學(xué)科的綜合研究成為學(xué)科發(fā)展的新趨勢，形成了“新公共管理”的思潮。新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)，提出政府改革的方向是建立“企業(yè)家政府”，內(nèi)容包括十項原則：掌舵而不是劃槳；重妥善授權(quán)而非事必躬親；注重引入競爭機制；注重目標使命而非繁文緝節(jié)；重產(chǎn)出而非投入；具備“顧客意識”；有收益而不浪費；重預(yù)防而不是治療；重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級節(jié)制的集權(quán)模式；重市場機制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制。

可見新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。但它們都具有大體相同的特征：

新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府-社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

新公共管理與傳統(tǒng)公共行政只計投入、不計產(chǎn)出不同，更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

新公共管理與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本-效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。

新公共管理與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù)、擴大公共部門規(guī)模不同，主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

新公共管理與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

新公共管理理論為現(xiàn)代納稅服務(wù)提供了理論依據(jù)，不但確立了納稅人與政府平等的經(jīng)濟主體關(guān)系，而且還在公共產(chǎn)品“供需”關(guān)系中確立了納稅人的主導(dǎo)地位。因此，為公民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)成為了市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，是政府的一項根本職能。對于作為政府公共部門重要組成部分的稅務(wù)機關(guān)來說，不但稅收征收的過程是服務(wù)，而且征收的最終目的也是為納稅人服務(wù)。新公共管理理論主張在公共部門廣泛引入私營部門成功的管理方法，也為稅務(wù)機關(guān)借鑒私營部門的管理方法，革新工作機制，提高納稅服務(wù)工作的質(zhì)量和效率提供了參考。

新公共管理理論對納稅服務(wù)工作的啟示

（一）增強納稅服務(wù)意識并提高納稅服務(wù)的法律意識

思想是行動的先導(dǎo)。思想觀念的徹底更新和轉(zhuǎn)變，是優(yōu)化納稅服務(wù)的關(guān)鍵，納稅服務(wù)觀念要努力實現(xiàn)以下四個方面的轉(zhuǎn)變。

1.由監(jiān)督打擊向管理服務(wù)轉(zhuǎn)變。改變以往注重對納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數(shù)納稅人都能夠依法申報納稅，履行稅收義務(wù)。以服務(wù)促管理，寓管理于服務(wù)之中，使管理執(zhí)法和優(yōu)質(zhì)服務(wù)相互融合、相互促進，不斷提高征管效率和質(zhì)量。

2.由被動服務(wù)向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變。淡化權(quán)力意識，樹立納稅服務(wù)是稅務(wù)機關(guān)必須履行的義務(wù)的觀念，充分認識到搞好服務(wù)是提高征管水平的重要手段，始終把尊重納稅人、理解納稅人、關(guān)心納稅人貫穿在稅收征管中，積極、主動、及時地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效、便捷經(jīng)濟的服務(wù)。

3.由職業(yè)道德要求向具體行政行為轉(zhuǎn)變。將過去作為高標準的職業(yè)道德要求，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Χ悇?wù)人員的基本行政行為規(guī)范，使納稅服務(wù)的內(nèi)容制度化、規(guī)范化，并將其作為稅務(wù)機關(guān)行政執(zhí)法的重要組成部分來落實和考核。

4.由注重形式向內(nèi)容、形式、效果相統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。要從片面追求納稅服務(wù)形式的認識誤區(qū)中解脫出來，不能只注重口頭上、材料中、墻壁上的服務(wù)，而不管實際工作中服務(wù)措施的落實與否，服務(wù)效果的好與壞。必須通過持久和務(wù)實的工作，形成納稅服務(wù)長效發(fā)展機制。

只有觀念的轉(zhuǎn)變，沒有法律的保障，納稅服務(wù)仍然難以規(guī)范地開展。因此，提高納稅服務(wù)的法律地位是一項十分迫切的工作。新《征管法》第七條為納稅服務(wù)的發(fā)展奠定了較為堅實的法律基礎(chǔ)，對納稅服務(wù)的逐步完善具有深刻影響和重大意義。下一步可以考慮在制訂《稅收基本法》時，將納稅服務(wù)作為其中的一項重要內(nèi)容：同時可以參照國際慣例，建立納稅人憲章，把納稅人的權(quán)利和稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當為納稅人提供的服務(wù)以法規(guī)形式明確下來；根據(jù)征管法及其實施細則，制定納稅服務(wù)的基本內(nèi)容和操作總原則，并根據(jù)納稅服務(wù)的總原則，制定納稅服務(wù)的具體內(nèi)容、服務(wù)標準、工作方式和崗位責(zé)任體系等。這樣納稅服務(wù)就有了根本的法律制度保障。

（二）建立有利于提高納稅服務(wù)效率與效能的服務(wù)體系

新公共管理認為，政府施政的基本價值在于：經(jīng)濟、效率、效能。聯(lián)系到稅收工作，我們也應(yīng)該把“經(jīng)濟、效率、效能”作為納稅服務(wù)追求的目標。具體的：應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，加快建立規(guī)范的納稅信息服務(wù)體系，整合稅務(wù)信息資源，為納稅人提供涉稅公共信息和個性化信息服務(wù)、稅收征收管理服務(wù)和實時在線服務(wù)，實現(xiàn)全天候的“無站式”服務(wù)，減少納稅服務(wù)的中間層次和環(huán)節(jié)，降低服務(wù)費用，提高服務(wù)效率；針對辦稅程序繁瑣、效率不高的現(xiàn)象，運用流程再造理論，開展結(jié)果導(dǎo)向的管理，深化稅務(wù)行政審批改革，減少稅務(wù)登記、核定申報方式、政策性減免稅等審批手續(xù)，使程序運作現(xiàn)代化；針對納稅服務(wù)績效難以衡量的問題，繼續(xù)加強過程控制，堅持“有效執(zhí)行沒借口、決定成敗靠細節(jié)”的思想，把優(yōu)化服務(wù)滲透到稅收管理的每一項工作、每一個崗位和每一道環(huán)節(jié)；要建立以納稅人滿意度為重要衡量標準的納稅服務(wù)質(zhì)量評價體系；要針對納稅人需求日益多元化的趨勢，構(gòu)建以稅務(wù)機關(guān)為主導(dǎo)、多種服務(wù)組織共同參與的納稅服務(wù)體系，將具體的納稅服務(wù)事項交由社會中介機構(gòu)或民間非贏利組織通過市場化方式進行運作。

（三）建立自上而下與自下而上相結(jié)合的納稅服務(wù)決策機制

新公共管理的“顧客導(dǎo)向”主張采取自下而上的開放式的決策模式，而不是封閉式的，認為由越多人參與的共同決策，就會掌握到越多顧客的感受，由越少人做決策就越不能真正掌握顧客的心聲。嚴格來說，顧客導(dǎo)向的層次就是由外而內(nèi)、由下而上，顧客導(dǎo)向的運作前提就是要集體決策，共同參與。在實施納稅服務(wù)的過程中，可以透過調(diào)查與統(tǒng)計分析去掌握納稅人的需求，但不能掌握納稅人的心聲和感受，這往往只能通過基層的稅務(wù)工作者去探求。作為基層的稅務(wù)工作者，他們能夠直接接觸納稅人，最能了解納稅人的實際情況及切身感受。所以稅務(wù)機關(guān)在作出有關(guān)納稅服務(wù)決策時，必須讓廣大基層稅務(wù)工作者參與到?jīng)Q策過程中，成為決策的主體。建立自上而下與自下而上相結(jié)合的納稅服務(wù)決策機制不僅訓(xùn)練基層工作人員自我管理，更能促使他們自己考核自己的決策執(zhí)行成效，從而進一步提高服務(wù)效率。

(四)建立科學(xué)的納稅服務(wù)考核機制

應(yīng)圍繞優(yōu)化服務(wù)制定科學(xué)可行的考核指標和方法，加強和量化對服務(wù)的管理考核，充分發(fā)揮和調(diào)動稅務(wù)人員優(yōu)化服務(wù)的主觀能動性和創(chuàng)造性。在考核過程中應(yīng)區(qū)分業(yè)務(wù)體系和非業(yè)務(wù)體系分別考核。業(yè)務(wù)體系是指直接為納稅人提供服務(wù)的崗位及人員，主要包括管理、征收、稽查、稅源監(jiān)控等一線崗位。非業(yè)務(wù)體系是指不直接為納稅人提供服務(wù)的崗位及人員，這部分人員雖然不直接與納稅人接觸，但同樣擔負著提供服務(wù)的職責(zé)。對業(yè)務(wù)體系除參照工作質(zhì)量標準進行考核外，一并對服務(wù)時限、服務(wù)質(zhì)量、納稅人滿意度等關(guān)鍵指標進行綜合考核；對非業(yè)務(wù)體系的考核應(yīng)將稅前服務(wù)、信息反饋與處理、納稅人滿意度等指標作為重點，進行綜合考核。

（五）構(gòu)建完善的納稅服務(wù)監(jiān)督評估機制

要進一步暢通稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間的溝通渠道，就要建立公開的、由社會各界共同參與的監(jiān)督評估機制，使稅務(wù)機關(guān)能夠正確地認識自身的服務(wù)現(xiàn)狀，及時加以改進。通過召開納稅人座談會、上門走訪、問卷調(diào)查、發(fā)放“個人聯(lián)系卡”、“征求意見卡”等形式，讓納稅人了解稅務(wù)機關(guān)及稅務(wù)工作人員的工作情況，并陳述自己對納稅服務(wù)的意見，讓稅務(wù)機關(guān)了解納稅人合法合理的期望，進而修訂和完善有關(guān)納稅服務(wù)的制度和規(guī)定；設(shè)立投訴舉報電話，受理納稅人對稅務(wù)人員執(zhí)法不規(guī)范、服務(wù)不周到的投訴；在稅務(wù)政務(wù)公開和外部參與的基礎(chǔ)上，充分尊重社會各界和納稅人的意見，廣泛聘請社會各界代表、納稅人代表對納稅服務(wù)進行監(jiān)督評估，以便及時查找問題和不足，隨時改進工作。

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