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摘要：我國公共水利工程建設(shè)管理面臨的問題越來越多地體現(xiàn)在體制性上，并非在工程本身上。代建制是建設(shè)管理體制改革的一種較好的選擇。本文總結(jié)了面向代建制的公共水利工程行政管理體制轉(zhuǎn)型政策依據(jù)，分析了轉(zhuǎn)型的方向、內(nèi)涵和職能，提出了兩種轉(zhuǎn)型路徑及其影響的關(guān)健因素。

關(guān)鍵詞：公共水利工程；代建制；行政管理

1公共水利工程行政管理體制轉(zhuǎn)型的政策依據(jù)及職能在進(jìn)行專業(yè)化建設(shè)管理體制改革前，我國主要實(shí)行的是項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制和項(xiàng)目法人責(zé)任制。

1992年11月，國家計(jì)委頒發(fā)了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行業(yè)主責(zé)任制的暫行規(guī)定》。規(guī)定中指出政府主管部門的主要職能是政府依法對(duì)項(xiàng)目企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管理，并對(duì)有政府投資的項(xiàng)目進(jìn)行審批。各級(jí)政府要為項(xiàng)目企業(yè)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。幫助項(xiàng)目業(yè)主協(xié)調(diào)解決征地拆遷、移民安置和社會(huì)治安等問題，并搞好其它各項(xiàng)服務(wù)工作。在不久之后，水利部于1995年頒發(fā)了《水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的若干意見》，國家計(jì)委也頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》。接著，在2000年5月日，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部，水利部、建設(shè)部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理的若干意見》。從這些規(guī)定和意見中不難看出，政府通過政策引導(dǎo)建設(shè)管理體制改革向項(xiàng)目法人制轉(zhuǎn)變。在項(xiàng)目法人制中，政府主管部門的職能有了一些變化，主要是專門行使宏觀調(diào)控職能負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批立項(xiàng)在環(huán)保、移民、質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)政府授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)以股東的身份參與經(jīng)營。

根據(jù)投、建、管、用四分離原則，代建制是建設(shè)管理體制改革的一種較好的選擇。但是對(duì)于還在試行階段的代建制的政策支持目前僅限于具體城市。如《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理試行辦法》、《廣州市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理試行辦法》、上海在2001年就先后出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》。在這些辦法和規(guī)定中，政府主管部門的職能大同小異，主要是審批立項(xiàng)授權(quán)的主管部門或投資主管部門會(huì)同項(xiàng)目業(yè)主，通過招標(biāo)或直接委托方式選擇代建單位、代建制的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作、代建制的組織實(shí)施工作。財(cái)政局對(duì)代建制項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，有關(guān)行政主管部門做好相關(guān)監(jiān)督管理工作:質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)督的管理，組織竣工決算和竣工驗(yàn)收項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作。

可見，隨著體制的變化，建設(shè)管理模式中行政管理的職能及與其他主體的關(guān)系均發(fā)生了一些變化。在項(xiàng)目法人制中，行政管理部門開始行使宏觀調(diào)控職能，在環(huán)保、移民、質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，行政職能弱化。在代建制中，行政管理部門繼續(xù)進(jìn)行宏觀調(diào)控，承擔(dān)監(jiān)督管理工作，對(duì)質(zhì)量和安全的監(jiān)督工作進(jìn)行管理，所以改制前后政府行政管理部門的職能不斷弱化，監(jiān)督協(xié)調(diào)職能加強(qiáng)。在項(xiàng)目法人制中，項(xiàng)目法人一般由行政管理部門委托或指派，隸屬于行政管理部門;而在代建制中，行政管理部門會(huì)同項(xiàng)目業(yè)主，通過市場(chǎng)配置選擇專業(yè)的項(xiàng)目管理公司進(jìn)行代建，兩者間的委托一的關(guān)系通過合同契約的形式確定。

2公共水利工程行政管理體制轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵和方向在現(xiàn)行管理體制下，許多政府投資公共水利工程項(xiàng)目“投資與建設(shè)”、“建設(shè)與管理”混為一談，各級(jí)政府直接組織公共水利工程項(xiàng)目建設(shè)，自己監(jiān)管自己，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，造成了“越位”。在“越位”的同時(shí)存在著“缺位”，沒有一個(gè)合理的制度和方式來管好大量的公共水利工程和建筑市場(chǎng)各主體。所以，公共水利工程行政管理體制要進(jìn)行相應(yīng)的改革，轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變舊的建設(shè)管理模式以適應(yīng)時(shí)代的要求，走向?qū)I(yè)化及其代建制的道路。

公共水利工程行政管理體制轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容是政府職能的轉(zhuǎn)變，解決越位問題。其方向是深化政府機(jī)構(gòu)改革，將具體的建設(shè)管理職能轉(zhuǎn)移給專業(yè)化的建設(shè)管理單位。這樣，各政府委、辦、局就可以精簡(jiǎn)其基建處，削減其具體的項(xiàng)目建設(shè)管理職能，將主要精力集中到提供公共行政服務(wù)和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)社會(huì)公平上來，轉(zhuǎn)而形成政府、企業(yè)各司其職、強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工的局面，真正發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下分工所帶來的高效率。通過這一改革，將解決“投資、建設(shè)、管理、使用”四位相互混為一體的弊端，加強(qiáng)政府對(duì)于建筑市場(chǎng)的監(jiān)管能力。同時(shí)，這一改革還將從制度上減少和杜絕貪污腐敗的現(xiàn)象。

3公共水利工程行政管理體制轉(zhuǎn)型的路徑從上世紀(jì)9()年代中期開始推行項(xiàng)目法人責(zé)任制，在取得一定的效果后，項(xiàng)目法人責(zé)任制的推行擴(kuò)大到了包括公益性項(xiàng)目在內(nèi)的幾乎所有基本建設(shè)領(lǐng)域。然而從十幾年的水利工程建設(shè)管理項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)踐情況中可以發(fā)現(xiàn)，以公益性為主的項(xiàng)目在推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的過程中，政府投資項(xiàng)目行政模式中出現(xiàn)了種種弊端，使得政府投資項(xiàng)目管理方式的改革勢(shì)在必行。目前，以我國改革實(shí)踐中出現(xiàn)的問題為導(dǎo)向，立足解決政府投資項(xiàng)目“投、建、管、用”一體化委托關(guān)系的弊端，借鑒國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，以政府投資項(xiàng)目業(yè)主市場(chǎng)化、專業(yè)化模式為取向。根據(jù)這個(gè)改革取向，全國各地組織了一些試點(diǎn)，提出了在名稱上具有中國特色的政府投資項(xiàng)目“代建制”管理模式。從一些較為成功的案例和經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出政府職能轉(zhuǎn)變有以下兩種路徑第一、由政府設(shè)立專門的代建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目管理在該種路徑中，由政府建立專業(yè)代建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、投資，經(jīng)過招投標(biāo)擇優(yōu)選擇代建單位，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)向代建單位提出項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)，包括項(xiàng)目功能、質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制等等。代建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)不直接參與管理工作，而是通過向代建單位發(fā)出宏觀指令和對(duì)后者管理工作的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)自己的管理目標(biāo)。

第二、由政府建立專業(yè)代建項(xiàng)目公司直接委托項(xiàng)目建設(shè)在該種路徑中，由政府部門建立專業(yè)代建項(xiàng)目公司，作為法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理和監(jiān)督工作，它往往擁有自己的工程師和造價(jià)管理人員，能夠?qū)餐顿Y工程項(xiàng)目進(jìn)行有效的監(jiān)控。這種做法主要是借鑒香港工務(wù)局做法而產(chǎn)生的。香港工務(wù)局是香港特別行政區(qū)政府建設(shè)最高主管部門。它是在財(cái)政部門內(nèi)部下設(shè)的一個(gè)管理部門，對(duì)公共工程的管理是工務(wù)局的重要任務(wù)。工務(wù)局承擔(dān)項(xiàng)目的所有管理工作.對(duì)于項(xiàng)目造價(jià)的管理主要通過其雇傭的工料測(cè)量師進(jìn)行專業(yè)控制。深圳市在全國范圍內(nèi)，較早地借鑒香港的這一做法，在建設(shè)局下面建立了建筑工務(wù)局，代表市政府行使業(yè)主職能和項(xiàng)目管理職能，負(fù)責(zé)除規(guī)劃國土、交通、水務(wù)、公安、教育五個(gè)系統(tǒng)外的由政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。