資源型城市衰退管理
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資源城市經濟轉型與可持續發展是一個世界性難題。經過幾十年探索，西方國家已走出一條轉型之路。目前，我國也開始面臨這一難題，118座資源城市，資源枯竭或瀕枯的40座；即便那些尚處于穩產、成熟階段的資源城市，也面臨著一系列日趨突出的經濟社會與環境問題，如不及時轉型，衰落將不可逆轉。如何破解這一世界性難題呢？他山之石，可以攻玉。盡管中外資源城市衰退癥結有所不同，經濟轉型的宏觀背景、體制條件、發展階段、主客體特征、戰略空間等諸方面也存在顯著差異，但在經濟轉型質的規定性上是相通的。因而，探索資源城市經濟轉型客觀規律，研究和借鑒發達國家經濟轉型的經驗與教訓，對推進我國資源城市經濟轉型有一定的理論與實踐價值。
1.西方資源城市衰退的主因：能源結構調整與比較優勢喪失
從20世紀中期開始，發達國家集中地出現了資源城市衰退現象。盡管“礦竭城衰”因素不能忽視，但它不是主要癥結，根本原因是世界能源結構的調整和發達國家資源產業比較優勢的喪失。在該時期，一方面，世界能源結構正由傳統礦種向石油及天然氣等現代礦種劇烈調整，另一方面，發達國家的土地、環境和勞動力成本快速上升，在一些能耗高、污染重的領域以及資源采掘業、紡織業等勞動密集行業都不再具有國際競爭優勢，難以與新興工業國家和發展中國家抗衡。
在鋼鐵、煤炭和紡織業基礎上發展起來的法國洛林的衰落是這方面的一個典型。盡管在其實施轉型時，煤炭仍有儲藏資源，鐵礦資源仍很豐富，但因煤炭礦井較深、鐵礦品位不高，其噸煤成本和噸鋼售價都高于世界市場價，因而洛林采取了放棄煤炭產業和全部關閉煉鋼業的政策。再如德國魯爾，1958—1971年，受世界能源結構轉換沖擊，其開工礦井由140口降至55口，職工從48.9萬人減少到19.7萬人，煤產量由11.22億噸降至0.91億噸。國內地區間比較優勢喪失的代表當屬美國的匹茲堡市。該市之所以成為美國的鋼鐵基地，一是因為這里有儲量豐富的煙煤，二是因為鄰近地區的鐵礦石可以較低成本從大湖區運來。但20世紀70年代，由于政府嚴禁有害氣體排放、工資居高不下、鄰近礦產資源開始耗盡等原因的綜合影響，致使匹茲堡鋼鐵產品市場占有率和鋼鐵工人在該地區的從業比重快速下降。與此形成鮮明對照的則是市場需求日益增長、勞動力成本較低和礦產資源也較豐富的美國西部鋼鐵工業的崛起。
2.我國資源型城市衰退的主因：資源枯竭和資源開發歷史補償機制的缺失
我國資源城市歷史源遠流長，新中國成立前的近代礦業資源城市就有22座，但資源城市興起和發展的高潮，是建國后我國推進大規模經濟建設和工業化進程，對資源需求急劇增加才形成的。資源城市的興起不僅加速了我國城市化進程，而且為國家做出了重大歷史貢獻。但從20世紀80年代中后期開始，我國越來越多資源城市的資源開發相繼進入衰退期，“礦竭城衰”的嚴重威脅逐步凸顯。應該說，資源城市可持續發展能力面臨巨大挑戰是我國經濟長期粗放增長與不合理的資源開發模式共同作用的必然結果，它只是近年來我國經濟社會發展面臨的資源壓力與生態環境約束日益嚴重的一個集中反映。
盡管我國資源城市衰退的原因是多方面的，但主要問題在于計劃經濟體制的累積性影響上，在資源開發歷史補償機制的缺失上。在計劃體制下，國家為優先發展重工業，在資金短缺、外匯短缺、經濟剩余少以及可供出口產品少的窘境下，對礦產和森林等資源的配置先后采取了無償調撥與低價調配政策，而資源城市所必需的域外制成品又以高價調入，從而造成資源城市“雙重失血”。如1993年，工業固定資產的平均收益率為15.2％，煤炭、石油工業不到2％，飲料工業達到30％，煙草工業達到178.49％。資源開發帶來“雙重失血”并不可怕，可怕的是在改革開放和這些資源城市走向衰落的大背景下，國家一直都沒有針對性地建立資源開發的歷史補償機制和出臺相應政策。
二、國外資源城市經濟轉型的經驗透視與教訓
1.經驗透視
由于環境和現實條件差異，各國資源城市經濟轉型的具體做法也不盡相同。從轉型的主導力量和調控手段視角來看，國內研究一般將之概括為三種模式：以美、加、澳為代表的市場主導模式，特點是在轉型時，主要由市場和企業唱主角，政府定位于解決人員安置和環境治理等問題；以日本為代表的政府主導模式，特點是政府制定法規、政策主導城市轉型；以德、法等歐盟國家為代表的政府主導與市場調節相結合模式，特點是由政府和市場合力推動城市轉型。
(1)市場主導轉型的典范：美國休斯敦
休斯敦是美國的石油之都，如海灣、殼牌、埃克森等許多世界知名的石油大公司的總部都設在這里。當20世紀60年代，其石油開采業出現下滑態勢后，其結構調整所走的路子基本上是“市場說了算”，政府只起必要的干預和協調作用。
在市場機制的自發作用下，休斯敦的轉型模式是按照延伸和拓展傳統產業以形成產業集群、新建宇航等主導產業、帶動服務業與現代農牧業等相關產業以及完善基礎產業的順序來推進的。每一步都離不開市場機制的充分發揮，最終的結果是連城市性質也發生了根本變化——由一個單一資源城市活脫脫演變為一個多元化主導的、充滿生機活力的綜合型城市。
(2)政府主導轉型的典范：日本九州
九州是日本著名的煤產區。20世紀60年代初，日本決定逐步放棄對煤炭業代價高昂的保護。一是為強化煤炭業競爭力和為產業結構調整贏得時間，九次調整煤炭政策。二是成立地區振興整備公團，統一負責產煤地的工礦振興。三是將煤炭區域振興納入法制軌道。四是大力興辦工業開發區，以優惠政策招商引資推動結構優化。金融優惠政策主要包括低息設備資金融資和長期運轉資金融資；稅收優惠措施為地方稅減免，且80％稅收減免額由國家再補給地方。另外，優惠政策還體現在中小企業貸款、企業準入、加速折舊和鼓勵創新等諸方面。五是為促進復興，對九州實施傾斜的財政政策與基礎設施建設政策。六是高度重視轉型中出現的大規模失業問題。
(3)政府主導與市場調節相結合的典范：德國魯爾
魯爾是德國最大的工業區和著名的煤鋼之都。從20世紀60年代起，受廉價石油競爭和煤炭成本上升雙重影響，魯爾爆發了10年之久的煤業危機，煤炭業就業人數由1957年的近60萬下降到1996年的7萬。繼而，又發生了持久的鋼鐵危機，魯爾區單一的重型工業結構日益顯露弊端，逐步陷入結構危機之中。為此，德國各級政府采取了一系列措施來支持魯爾資源城市經濟轉型和老工業區重建，經過30多年的努力，已取得明顯成效。一是權威機構統一領導轉型，制定區域總體發展規劃和產業總體轉型規劃。二是綜合運用多種措施，提升采煤產業的競爭力。三是改善區域投資環境，加大招商引資力度，促進多元產業結構形成。目前魯爾已形成化工、電子、信息、汽車、煉油、服裝等并舉的多元主導的產業格局，其中煤鋼比重僅占全區產值的16％，第三產業的比重從29.8％提高為56％。新興產業迅速發展，在信息技術領域魯爾的發展在德國更是遙遙領先，僅1994—1997年，北威州的軟件企業就從241家增加到2720個，大多落戶在魯爾。四是強化環境整治、生態保護和基礎設施建設，完善城市職能。五是扶持中小企業發展，打造有活力的企業規模結構。六是重視科技、教育和培訓，為經濟發展提供智力、人才和技術支撐。
2.教訓概述
雖然國外資源城市轉型成功案例很多，但也不乏像日本夕張這樣轉型失敗的例子。法國洛林、德國魯爾、澳大利亞的佩斯、加拿大的蒙特利爾等老資源城市，盡管轉型取得了階段性成果，但仍然難言最終完成了轉型；并且，除了可圈可點的經驗外，也還有很多深刻教訓值得我們總結和吸取。歐盟和日本轉型模式的共同特征在于政府對轉型的主導。一般來講，政府配置資源的效率不如市場。雖然政府推行產業轉型政策有其理論依據和實踐經驗，但調整援助政策施行不當反而會降低資源配置效率。歐盟國家和日本曾經采取價格補貼、進口配額等措施試圖挽救衰退的資源產業，但結果多是揚湯止沸，并為此付出了沉重代價。
下面分析一下日本夕張轉型失敗的案例。夕張是“系著黃手帕的小煤城”。為減少煤炭業衰退影響，夕張一方面利用當地氣候、地理特點，培育出了夕張甜瓜和以此為龍頭產品的有競爭力的特色農業；另一方面，通過舉債大力發展旅游業，但并沒能扼制住城市衰退趨勢。到2000年，城市人口從最高峰時的12萬減至1.4萬，財力指數僅為20％，人均債務高達480萬日元。2006年7月夕張市政府宣布破產，臨時成為中央直管市?？偨Y起來，致使夕張轉型失敗的原因主要有兩點。其一，貽誤了轉型最佳時期，接替產業培育過晚。其二，接續主導產業選擇失誤導致轉型陷入困境，主要是旅游業范圍擴張過大，遠離了夕張自身綜合條件所能容納的產業空間。夕張并不具有天然旅游資源，但基于“煤炭之都”的歷史背景，突出“煤”字策劃旅游景點是比較恰當的。但是，夕張為進一步擴大旅游業規模和影響，通過大量借債相繼建設了機器人科學館、博物館、動物園、冒險家游樂場等設施，并圍繞滑雪、溫泉、電影節等做文章，從而使旅游業范圍擴張太大，規劃遠遠超出了一個不適宜大規模集聚的小城市的產業發展空間。
三、資源城市經濟轉型的中外比較
1.經濟條件不同
一是經濟基礎條件有差距。發達國家的資源城市沒有人為地割裂資源開采和使用的空間與價格關系，城市財力積累要強一些，產業鏈延伸和多元產業發展情況要好一些，基礎設施完善程度要高一些。我國在生產力平衡布局原則指導下資源開采與深加工擺放在不同城市，且人為地扭曲價格關系，致使資源城市不僅無法獲得深加工環節的附加值，甚至得不到資源本身的基本價值補償。雖有國家財政補貼，但僅限于政策虧損或僅為維持生產而安排，很少顧及城市發展和居民生活要求，因而更缺少積累渠道和補償機制，從而更貧血。二是工業化與城市化階段有差距。發達國家資源城市因衰落而進行結構調整時，國家層面基本上進入了工業化后期，城市化率已達到或接近70％這一穩定發展的臨界點，第三次產業革命正風起云涌，因而這些資源城市在產業多元化調整和發展第三產業方面，空間大難度小。反觀我國，盡管近年來經濟總量快速擴張，但就整體而言，尚處于工業化中期的前半段，城市化率也還處于30％到70％的加速發展期。顯見，目前仍很嚴重的二元結構給我國資源城市經濟轉型附加了限制條件，即這一轉型絕不僅是再工業化和產業多元化的問題，更應是推進工業化和城市化進程問題。
2.體制條件不同
盡管在主導力量和調節機制上存在著美加澳、歐盟和日本三種轉型模式，但從本質上講，發達國家資源城市的經濟轉型都是在成熟市場環境中進行的，政府即使主導轉型也并沒有改變市場機制資源配置基礎性機制的地位。我國還處于深化改革過程中，資源城市經濟轉型過程本身也是體制改革過程，兩個過程的重合決定了我國資源城市轉型的復雜性程度更高。體制條件明顯差異將使我國資源城市經濟轉型面臨三個不到位：一是國企改制和政府職能改革不到位；二是尊重價值規律和市場優勝劣汰法則不到位；三是經濟轉型的要素供給和要素市場支持不到位。經濟轉型過程是對資金、技術、經營管理和熟練勞動力等要素特別是對企業家、職業經理人、營銷人才和先進適用技術等高端要素需求巨量放大的過程，要求有完善的要素市場體系和充足的要素供給。這一難題，無疑是我們短期內難以破解的。僅以資金這一不可或缺的要素為例，發達國家都對資源城市經濟轉型注入了大筆資金，且注入的具體形式各異，有直投、建立轉型基金、提供低息貸款、組建風險資本公司、允許地方政府和企業進行證券融資、稅收減負等多種方式。
3.主體作用不同
鑒于市場發育先天不足，就當前來看，我國資源城市經濟轉型從規范意義上顯然應政府唱主角，使地區經濟轉型成為國家行為，并驅動市場機制，運用立法、政策和規劃等手段來支持和調控資源城市經濟轉型。但我國卻存在著政府在資源城市經濟轉型中的主體缺位或不到位問題。一是我國至今尚未成立全國性的權威轉型領導、規劃、協調機構，這與發達國家在推進資源城市轉型時的做法有差距。我國資源城市經濟轉型工作雖經過了幾年試點，第一個試點市遼寧阜新的經濟轉型也已取得了階段成果，但國家對資源城市經濟轉型的支持卻還停留在一事一議模式上，至今尚未成立全國性轉型領導與協調機構，缺乏推動城市轉型的長效機制。二是與發達國家推進轉型偏好用法律手段不同，我國政府偏好運用政策手段。政策手段的一個顯著特點就是靈活性高，但受當政領導的主觀影響其易變性也高，而資源城市經濟轉型從付諸實施到最終完成，絕不是一日之功，因而，在明確了轉型方向、轉型基本目標和主要任務后，穩定性強的法律手段更能保證資源城市經濟轉型順利而有序的進行。
4.客體特征不同
資源、環境、城市、企業、居民和職工，這些都可以構成資源城市經濟轉型的客體。一是我國資源城市量大、點多、面廣。118座資源城市，散落在十幾個省市，國家在資金投入方面是個兩難的權衡，或者“撒胡椒面”但難以短時間內見效，或者集中抓典型但顧此失彼。另外，國外資源城鎮人口規模一般只有數千到數萬人，而我國資源城市通常擁有數十萬到上百萬人。二是我國資源城市環境破壞更嚴重，生態修復難度更大。相較而言，發達國家是利用兩個資源的：它們或通過軍事強權進行資源掠奪，或通過經濟強權進行不公平國際交換，從而其國內資源城市的環境污染和生態惡化程度，與以廉價勞動力、廉價資源和廉價甚至無價環境為優勢進入國際經濟交換的我國相比要輕。筆者沒能查到有關森工城市經濟轉型的國外案例，這可能是發達國家相對重視森林保護，在經濟發展過程中沒有過量采伐林木現象的緣故。形成鮮明對比的是，我國包括伊春、松原、敦化等在內的21個森工城市，盡管程度不等，但都存在著森林嚴重過采問題。
5.選擇空間不同
一是外部經濟背景和國際經濟地位的巨大差異。在資源城市紛紛衰落并進行結構轉型的密集期，西方發達國家借助跨國公司的雄厚資本、技術與品牌實力，已經開啟了全球化進程，國際分工的主導形態也正從產業間轉向產業內，發達國家謀取產業國際競爭力的重點由統制高端產業的整個產業鏈條，轉為控制產業鏈條上的關鍵環節，比如研發、品牌和銷售終端。在新產業革命浪潮方興未艾的眼下，中國在當今世界經濟版圖里面，卻遠沒有處于主導地位，還只是全球一個巨大的“加工廠”或“制造車間”，要從經濟大國轉變為經濟強國還有很長一段路要走。二是世界能源格局和轉型戰略空間的巨大差異。20世紀中后期，居于國際經濟格局第一梯隊的西方發達國家，盡管在多數資源產業上失去了優勢，但這是發達國家主動推動世界經濟結構升級和能源結構轉換的結果，并且世界能源格局和價格的掌控權，并沒有轉移到廣大后進國家手中。我們今天面對的卻是一個嚴峻得多的國際能源格局。因眾多新興工業化國家的加入，特別是隨著廣大發展中國家工業化走向縱深，越來越多的國家成為世界能源市場的需求方，而世界能源儲量卻呈顯著的下降趨勢。這種能源供求上的此消彼長，推動了世界能源價格的趨勢性走高，世界能源市場形勢越來越嚴峻。在這一情形下，我國能源供給的國際市場依賴程度將受限制，相應地，資源城市經濟轉型就必須同時考慮城市的可持續發展與國家的能源安全，選擇空間相對也就小得多。
四、國外資源城市經濟轉型探索對我國的戰略對策啟示
1.轉型戰略啟示
(1)要根據資源產業特殊發展規律適時全面啟動轉型
資源產業一旦到了衰退或衰亡階段再被動轉型，則不僅城市經濟的可持續發展和社會穩定面臨考驗，而且轉型的成本和風險將急劇增加?？茖W的選擇是，在資源產業成熟階段就應著手漸進轉型，或者在開發或成長階段就未雨綢繆地預先轉型，以規避將來可能出現的種種問題。對已經衰退的資源城市，則應抓緊在試點基礎上探索建立資源開發的歷史補償機制，以期將資源枯竭城市的產業轉型盡快由點到面地推開。
(2)要根據城市綜合條件因地制宜地選擇接替產業
一般而言，接替主導產業的選擇與資源城市發展的戰略定位是高度重合的，需根據城市發展的綜合條件先制定科學的城市發展戰略，再在這一框架下，因地制宜地選擇接替主導產業。調整和優化地區產業結構，受到自然條件、經濟條件和社會條件等諸多因素制約，接替產業的選擇，也不能忽視這些制約因素。
(3)堅定不移地推進改革開放，為轉型提供體制保障和環境支持
體制改革是我國資源城市經濟轉型能否成功的關鍵。政府主導要受市場調節的約束，違背市場規律的政府主導就會事倍功半。法國、德國等歐盟國家和日本都強調政府對轉型的主導，都有過不顧國內資源產品在國際上已喪失競爭力的基本事實，企圖通過采取價格補貼、進口配額等措施來挽救衰退資源產業，但多事與愿違且代價沉重。因此，為保證政府的正確主導和轉型戰略成功實施，有必要通過體制改革來創造市場機制能充分發揮作用的宏觀環境。從加快開放來講，要通過深化對內對外開放，充分利用全球化趨勢下的國際國內產業結構戰略性調整和梯度轉移的歷史性機遇，既克服我國資源城市生產要素和經濟資源供給能力薄弱等導致的內生發展能力不強問題，又為即將成形的接替主導產業提供開闊的外部市場空間。
2.轉型對策啟示
(1)產業結構：淘汰落后產業、改造傳統產業、發展接續替代產業
其一，主動退出那些污染重、沒有區域比較優勢的產業。其二，對仍具競爭優勢的傳統資源產業積極用先進技術進行改造升級。經濟轉型并不意味著要全部放棄傳統資源產業，對仍具競爭優勢的傳統產業要利用先進科技對其改造，使其升級換代，提高市場競爭力。如德國魯爾的煤、鋼兩大傳統產業，通過政府大力資助和整合改造，生產集約化程度和產業競爭能力得以提升，至今魯爾仍然是德國乃至歐盟的重要煤、鋼基地。其三，將有基礎的非資源型產業做大做強為支柱產業。其四，在資源產業基礎上發展接續產業，拉長產業鏈條。當然，也可以考慮對伴生資源、共生資源和廢棄物的綜合利用。休斯敦在產業轉型中，先是依托原有資源優勢延伸和拓展產業鏈，形成了石化產業集群。這樣，當20世紀60年代石油開采開始滑坡時，休斯敦由于石化產業群已經形成，城市發展并沒有因此而減慢。隨著石油化工業的發展，城市功能逐步完善，電子信息、儀器儀表、精密機械等行業以及第三產業發展迅速，休斯敦逐步演化成了綜合性城市。其五，發展新興非資源產業，進行新產業植入。在規劃資源型產業結構時，除從存量產業上想問題外，還可以瞄準世界市場發展趨勢，前瞻性地發展既有國際市場前景又有本地比較優勢的新興產業，比如高新技術產業、環保產業和旅游產業等。以洛林為例，面對已喪失競爭力的煤炭和鐵礦開采業，法國政府采取了一系列措施來促使替代產業的發展。發展汽車產業時，洛林首先引進了雷諾汽車公司在此投資建廠，并促進了大量配套企業在當地發展，進而吸引其他的汽車公司建廠。經過這種良性循環，洛林的產業轉型取得了明顯成效，汽車、電子和塑料加工已經取代了傳統的煤炭和鐵礦開采業。
(2)城市形象與功能：強化環境整治、生態保護和基礎設施建設
經濟轉型要協同推進“現代城市化”與“城市現代化”。近二三十年來，第三產業替代第二產業成為城市發展新動力源的趨勢越來越明顯，并且城市發展也由以城市化為主的量變階段向以城市現代化為主的質變階段過渡。盡管城市作為經濟發展的載體，具有重要的經濟功能，但城市空間應該是經濟空間、社會空間和生態空間的三維重合。如果在資源型城市的轉型問題上，還像過去一樣的“重生產、輕生活”，“先污染、后治理”和“重增長、輕發展”，片面追求經濟的高速發展，從而進一步惡化了原本脆弱的生態和原本惡劣的環境，基礎設施建設仍然高度滯后，那么這樣的轉型就絕對不是成功的轉型。魯爾地區在轉型過程中高度重視環境保護、生態保護和基礎設施建設，這很值得我們借鑒。
(3)產業組織：既要促大，又要促小，打造有活力的區域產業集群
在全球化競爭的當今時代，國際經濟實踐及新國際貿易理論、新產業區理論和新競爭理論這三方面理論都指向了區域產業的集群化發展，從而對資源城市的經濟轉型提出了推進戰略性區域產業集群的現實要求。一是要促進大企業集團的建立，培育地方經濟成長的火車頭。競爭力強、發展迅速的大企業往往能成為帶動一個地區經濟成長的火車頭。如1969年，德國魯爾區原26家煤炭公司聯合成立的魯爾煤炭公司，如今已發展成年銷售額達127億歐元的魯爾集團股份公司，是德國企業50強之一和世界企業500強之一，并形成了煤炭、化工、電力、電子信息、新型建材等多元格局。二是要促進中小企業的發展，增強區域經濟發展活力。要在積極建立大企業集團和爭取大型企業進駐的同時，大力發展中小企業，為大企業提供配套服務，形成產業聚集和企業網絡，提高區域競爭優勢。企業在初創階段最需要政策、環境的呵護。因而，為推動和促進中小企業的更快發展，要綜合運用諸如提供創業資助、支持技術進步和創建企業園圃等多種政策措施。
(4)科教培訓和社會保障：依靠科技進步，提高工人素質，完善社保制度
要依靠科技教育來放大資源型城市經濟轉型的物質動力。資源城市經濟轉型必須走新型工業化道路。按照這一要求，經濟轉型需緊緊依靠科技進步，將之與資本投入相結合，用科技力量放大經濟轉型的動力，推動經濟轉型步伐。另外，科技創新和教育發展也是城市經濟結構優化升級的根本標志之一。要加強職業技術培訓，促進再就業和再工業化。通過職業培訓，提高傳統產業工人的素質和技能，從而為產業結構調整和新興產業發展準備條件。如法國洛林，針對傳統產業從業人員文化素質低、業務技能單一，難以適應工業轉型和新興產業發展需要的實際，政府區分情況組成了若干培訓中心，創造性地對轉崗工人進行培訓。培訓時間一般為2年，特殊崗位為3—5年，培訓費由國家支付，培訓期間受培訓者的工資可領取70％，由企業支付。大規模的職工培訓成為法國妥善安置職工就業的重要政策措施和有效方法。為此，洛林地區創造了一個奇跡：除轉型初期外，整個轉型過程中其失業率一直低于全國平均水平。完善社會保障和社會救助制度，減輕城市經濟轉型帶來的負面影響。資源型城市的經濟轉型，必然會造成大量的結構性失業和職工下崗，社會不穩定性因素增加，這就要求多渠道地分解經濟轉型壓力，在加強職業培訓的同時，抓緊完善社會保障和社會救助制度，以減輕城市經濟轉型的負面影響。
