城市住房制度完善管理
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(一)1998年國務院23號文的要點
國務院于1998年7月發出了《關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》。《通知》指出，深化城鎮住房制度改革的指導思想是：穩步推進住房商品化、社會化，逐步建立適應社會主義市場經濟體制和我國國情的城鎮住房新制度；加快住房建設，促使住宅業成為新的經濟增長點，不斷滿足城鎮居民日益增長的住房需求。推進房改的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。
根據《通知》要求，1998年下半年開始停止住房實物分配，新建經濟適用住房原則上只售不租。職工購房資金來源主要有：職工工資、住房公積金、個人住房貸款以及由地方財政、單位原有住房建設資金轉化的住房補貼等。
推行住房分配貨幣化，就是在實行住房補貼和住房公積金的基礎上，徹底取消原來的實物供給與配置方式，職工要解決居住問題就必須到房地產市場上購買或租賃，從而從根本上解脫國家和單位在住房供給問題上承擔的無限責任，以實現自住其力和住房供給市場化。
(二)1998年后住房制度改革的模式特征
1998年以后，在住房制度改革以市場化為取向的推動下，以市場為主導的住房供給模式基本形成，并且幾乎覆蓋了整個城市社會。這個模式的主要特征有：其一，住房市場是一個龐大的供給平臺，它可以滿足各種不同的住房需求。其二，在這個平臺上，產權是交易對象，貨幣是媒介，價格是信號，公平競爭是運行規則；在這些條件下，只有當有效需求和有效供給相互契合時，價值才得以實現。其三，以市場為主導的住房供給模式的適用范圍是有限的，即市場化的住房供給只適用于有支付能力的人群。其四，住房供給以市場為主導存在著諸多風險，其中包括供給結構失衡的風險，權力與資本結盟的風險等。
(三)對1998年后住房制度改革的評價
以市場為主導的住房供給制度在提高城市住房供給與配置效率方面作出了巨大貢獻。其主要表現為：第一，在一個較短的時期讓相當一部分城市居民改善了居住條件，目前我國城市人均居住面積為20多平方米；第二，以市場作為住房供給和配置的平臺，可以滿足不斷增長的對住房的多樣性需求；第三，利用市場供給和配置住房，各級政府不僅大大減少了對住房的投資，并且通過發展住宅業取得了不少的經濟收益，同時改變了城市面貌和硬件環境。
然而，在當前我國的相關法律和產權制度、監管制度不健全的情況下，這個制度的運行趨于異化，并且產生了以下弊端。
首先，這個制度的運行遵循的是自住其力準則和市場交換準則，因此它所供給的住房主要針對有支付能力的城市人群，而將無自住其力能力的低收入人群或其他弱勢群體排除在外，從而使城市中的這部分群體得不到最基本的生活保障，造成城市社會在居住問題上的不和諧。
其次，在現有體制存在嚴重缺陷和發展取向重經濟輕社會的情況下，它的運行趨于異化，其集中的表現就是權力與資本的結盟。這種結盟，一方面造成供給方和需求方在權力(資源掌控權、市場話語權、市場調控權)方面的嚴重不對稱，形成了供給強勢和需求弱勢，從而導致城市住房產業保障居住這一最基本社會功能的缺失：另一方面，促使住房產業演化為利益集團瓜分城市土地等資產以及掠奪居民存款的工具，加劇城市貧富差距和城市社會的不和諧。
再次，在城市土地資源短缺的情況下，加上市場監管不到位和市場趨利性本質的引導，市場的供給往往會追求大房型、高總價，追求一次性銷售的業績而不是長期租賃的業績，從而造成住房供給結構與有效需求結構之間的不對稱，使整個城市房地產供求結構失衡。
除此以外，以權力為支撐形成強勢的供給方可以將許多不合理的成本納入房價，并將其轉嫁給需求方，進而造成房價增長的速度大大快于和高于城市居民財富的增長速度，使房價問題成為突出的經濟問題和政治問題，并引起中央及方方面面的關注。
從以上分析中可以看出，以市場為主導的住房供給制度同科學發展觀與和諧社會構建的要求不相符，因此必須進行制度的重新安排。2007年8月國家頒發了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，從制度上強化了對低收入家庭的住房保障力度，能夠有效地解決住房制度中的“短腿”問題，有利于真正建立起造福于百姓的城市住房供給制度——保障+市場。
二、構建保障+市場模式的理論要義與框架
(一)保障+市場制度的理論內涵
從理論上講，保障+市場的城市住房供給制度，是指在對城市不同收入階層和住房消費能力進行科學分類的基礎上，以政府為主提供保障性住房作為住房供給的底線，以市場根據不同需求提供適銷對路的住房作為住房供給的主渠道，進而形成保障有力，配置有效并兼顧效率與公平的和諧制度。其中，保障性住房主要由政府提供，其供給方式可以是廉租屋或租金補貼等，針對的是低收入人群和弱勢群體；一般的住房則由市場按照房地產的交易規則予以供給。當然，一般情況下兩者是分工分頭操作，但不排除在一定條件下相互串聯運作。
采用保障+市場制度的核心目標，就是每個城市要在守住保障基本居住生活條件這條底線的基礎上，通過市場運作最大限度地滿足居民的居住需求，不斷提高城市居住水平和生活質量，充分體現構建和諧社會與城市讓生活更美好的理念。因此，保障居住是首要和基本的任務，各級政府在向“公共服務型政府”轉型的過程中應將搞好城市住房保障作為工作的重點。
(二)保障+市場制度的理論要義
1.解決功能缺失。住房的功能由經濟功能、社會功能、生態功能所構成。其中經濟功能表現為創造價值、積累財富，引導要素合理配置和投資與融資；社會功能包括保障生存生活，構建和諧社區，提高人造景觀；生態功能就是提供人與自然和諧的空間，倡導節約、環保與循環經濟。在這個功能構成中，社會功能中的保障生存和生活是住房產業的基礎性功能，在任何時期、任何條件下都適用。作為生存發展的底線，政府的首要價值取向，就是要充分發揮住房產業保障生存生活的功能。至于經濟功能是其次的。
2.克服“兩個失靈”——市場失靈和政府失靈。市場失靈除了市場壟斷造成以外，另外一種情況也不可忽略，即有效需求的購買力無法對應高企的供給價格而無法促成交易。這種現象在以市場方式提供保障性住房的情況下尤為突出。因此市場失靈時政府必須介入，以保證社會的穩定。當然，城市住房問題全部由政府包下來必定造成政府失靈，這已為歷史所證明。在這種情況下必須運用市場手段。構建保障+市場的制度，就是要發揮政府和市場兩個積極性，并且分工合作，在有效提供住房保障的基礎上，使各個階層在住房問題上找到合適的位置，同時防止和克服“兩個失靈”帶來的不良影響。
3.推進和諧城市建設。構建保障+市場的城市住房供給制度，就是要彰顯社會發展的成果，促進在居住問題上的社會公平，為低收入者和弱勢群體提供最基本的居住保障，同時讓這一人群享受改革開放的成果和社會的關愛，從而保障整個城市社會的穩定與安全，并且進一步促進城市生態文明。
(三)保障+市場制度的框架
保障+市場的住房供給制度框架由保障性供給與市場供給兩個部分所組成，這兩個組成部分相對獨立運作，但通過住房租賃市場又相互串聯(見圖1)，即政府提供租金補貼以后，讓一部分保障性住房的需求者到住房租賃市場上去解決自己的居住問題。
圖1
在這個制度中，住房的市場供給較好處理，只要按照價值規律規范運作就可以了，在市場平臺上看不見的手會充分發揮作用。而住房的保障性供給要滿足保障性人群的需求，必須建立和完善三大機制。
1.甄別與進入。在這個機制中核心的問題就是以一定的標準和方法甄別出保障性人群，并將其劃入供給范圍。具體辦法包括：對收入水平進行劃分，一種是以家庭收入的絕對值進行劃分，另一種是按不同收入家庭數量的百分比進行劃分；或者是確定人均住房保障面積標準。一般而言，劃分保障性家庭收入水平線標準的做法較為普遍。
2.租金補貼。租金補貼的方式主要有三種。第一種是政府建房，以低租金方式出租給低收入家庭，又稱廉租或實物配租；第二種是政府向需保障的人群發放租金補貼，由其到住房租賃市場上自由選擇租房；第三種是混合型方式。從我國的國情看，應建立租金補貼為主，實物配租為輔，充分發揮市場和政府兩個積極性的機制。
3.調整與退出。調整主要包括進入標準和補貼標準應根據經濟發展的條件和水平予以合理的調整，但以不損害保障人群的利益為準。另外，當一部分低收入家庭的收入狀況有了好轉或明顯提高，則應采取減少或取消補貼等方式讓其退出保障系統，從而為新的保障家庭騰出空間。
三、政府在保障+市場住房供給制度中的主要職能
在這個制度安排中政府的職能包括兩個方面。其一，建立好住房保障平臺，提高住房保障的能力。其二，監管市場運作，維護市場秩序，提高市場的規范化程度。在這兩大職能中，第一個職能是首要的，因為其符合公共服務型政府的要求；第二個職能是必要的，它的有效發揮能保證住房及整個房地產市場的健康發展。
(一)政府在住房保障方面的主要職能
1.大力宣傳租房解困這一理念。政府應理直氣壯地宣傳要根據家庭的實質情況實行“梯度消費”，尤其是低收入家庭，不要擠到買房的怪圈里，可以通過租賃房屋過上小康日子。政府各部門要想方設法擴大租賃住房的供給。這種宣傳和政策可以使政府從目前房地產市場、房地產價格的負面效應中解脫出來，使政府在解決中低收入家庭住房領域真正起到作用，使低收入家庭感到政府是在幫助他們解決困難。
2.建立保障性住房供給的標準體系及相關機制。首先應適度提高標準，擴大保障群體的范圍。其具體做法是按照城市居民的收入水平和政府的財力，明確劃分住房保障范圍，并且在鎖定保障規模的條件下，制定住房保障供給的分階段推進政策和措施。
其次建立和完善享受保障性住房人群的進入和退出機制：第一要建立保障性住房供給臺賬，科學劃分進入這一體系的對象和租住人群的征信檔案；第二必須建立嚴格審查、登記制度，確保對象認定的可靠性；第三應該建立動態的退出機制，即當保障對象的收入水平超出保障標準后，應提供退出渠道，從而保證住房保障體系的滾動運作。
3.從經濟上提高低收入者的支付能力。解決住房問題歸根到底是要解決職工買房、租房的支付能力問題。現在除了房價確實有些泡沫外，最主要問題是收入與房價的匹配問題。對大多數“工薪階層”而言，最希望是提高收入，以便能更好地改善居住條件，因此政府就要調整有關規章制度，提高職工收入或提高職工對住房的支付能力。具體的做法包括在政府規定的最低工資標準中應適度考慮住房支出，提高最低收入職工工資中的住房含量，幫助低收入家庭提高支付能力；鼓勵企事業單位提高對職工的住房補貼，這部分補貼可以稅前列支，同時對職工取得的住房補貼不列入“個調稅”范圍。
4.優化現有的公積金制度。隨著情況的變化公積金的運作也要跟隨形勢的發展有所創新。原來規定住房公積金僅僅用于買房，不能用于其他住房支出，也不能用以支付房租。低收入家庭本身收入有限，在扣除了住房公積金后，再要支付房租，形成雙重房屋支付費用，顯然并不十分有利于低收入家庭收支安排。我們建議，調整現有公積金的制度，可以允許對于家庭平均收入線以下家庭可以申請將當月60％的住房公積金通過轉賬形式支付房租(不能提現)，留下40％住房公積金繼續存在公積金中，以備將來買房之用。同時還要擴大“公積金”覆蓋面。應該盡可能將進城務工人員也列入公積金保障范圍之內，使之同市民一樣享受住房公積金待遇。當然，這需要以文件或條例規定，要求任何企業、任何單位只要在該城市支付工資達一年以上(即不是臨時工)，就必須為其職工交繳公積金，這一方面是為了擴大公積金交繳面，更重要的是為了維護中低收入職工的住房利益。
5.采用優惠機制，解決特殊困難人群。要解決中低收入家庭住房困難，政府要區別情況，分別對待，對有些特殊人群政府應該想方設法，采取多種形式來幫助此類家庭。
(1)在工業開發區內允許建一些類似以前的職工宿舍，以解決低收入家庭甚至外來工的居住問題。各大城市在郊區開發了大批工業園區，吸引了大量職工前去就業，然而這些地方位置離市中心相對較遠，來回并不方便，可以允許在工業園區內鼓勵企業建造一些類似于以前職工宿舍的住房，標準比現在的商品房、動遷房為低，讓職工有一個就近安居的條件。當然，在這些宿舍中也會有低收入家庭成員，這也從一個側面解決了一部分家庭的住房困難。因此，要從政策上完善和形成制度使相當一批人(包括外來工)能在工業園區安下心來工作，使他們的住房也有一個落實。
(2)解決老年人的住房困難。在住房條件困難戶中，有相當一部分是老年人或與子女共同居住的家庭。解決老年住房困難可以附帶解決中低收入家庭住房困難。可以選擇三代混住一戶的困難家庭，如果老年人有退休收入，且收入穩定，政府可以采用讓老年人進入養老院、補貼進入老年公寓的方法來從該戶家庭中遷出老年人，這樣就可以使該戶居住面積抬高，以解決家庭中其他人員的居住困難。當然這種做法的實際操作需要遷出的老年人同子女們訂立協議，以保證遷出老年人的生活補貼，平衡子女之間的利益，以及保證此類協議長期有效執行。
(二)政府在監管市場、維護市場秩序方面的主要職能
1.完善城市住房市場的法規體系，以法治市。除了進一步完善住房銷售方面的法規以外，更要加快對住房租賃的立法步伐，如可以在現有房地產法規的基礎上制定和出臺《城市住房租賃法》，其內容應包括租賃性住房建設的促進和住房租賃的保護等。政府通過完善法規體系來保障各市場主體的利益，以及市場運作的穩定性。
2.通過對信息的監管來有效監控城市住房市場。其一，建立和完善住房交易平臺，并且使其同登記制度鏈接從而使交易信息得以公開，并且讓交易行為受到登記制度的約束。其二，定期在權威的媒體上公布價格信息，減少信息不對稱給消費者形成的誤導等；其三，加強信息的分析研究，防止市場的不正常擾動，同時為調控提供科學的依據。
3.打擊住房市場中的過度投機。打擊過度投機的有效辦法是稅收。我們認為，國家和政府應對住房及房地產稅收制度進行重新設計，其重點不是流通階段征稅，而是保有階段的征稅，即對除一套自住以外的其他住房按超額累進方式征稅，這樣能較好地抑制過度投機。當然稅收制度的重新安排必須建立在有效的房地產評估機制之上。除此以外，對違法違規的市場行為政府部門應利用其執法權予以懲處，以維護正常的市場秩序。
