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內容摘要：我國的主體功能區規劃和管理可以從空間規劃和特定區域管理兩個方面借鑒國際經驗。國際經驗表明，需要充分認識主體功能區規劃的難度、規劃理念要與時俱進、保持主體功能區規劃的層次性、明確各級規劃的側重點、實施規劃試點制度、考慮規劃政策的漸進性和靈活性，同時還要避免用計劃經濟的老路子搞主體功能區的規劃。

關鍵詞：主體功能區，空間規劃問題，區域，區域政策

主體功能區是國家“十一五”規劃綱要率先提出的一個新概念。雖然過去國內外并沒有這樣的提法（魏后凱（2007）：“對推進主體功能區形成的冷思考”。），但是國際上進行空間規劃以及特定區域管理的歷史比較長，積累了很多的經驗。充分借鑒國際上開展空間規劃及相關工作的經驗，有助于合理確定和實施中國的主體功能區，實現區域協調發展。由于我國的主體功能區既具有空間規劃的性質，也具有特定區域或者問題區域的性質，因此本文首先介紹國外空間規劃的有關做法，然后介紹國際上有關特定區域管理的做法（關于國外標準經濟區的劃分，可參見國家發改委“我國主體功能區劃分及其分類政策研究”課題組報告或張可云（2005）。），最后總結其經驗和借鑒意義。

一、國際上空間發展戰略或規劃的做法與經驗

德國、荷蘭和日本等許多國家和地區都有比較長的空間規劃歷史，如德國關空間規劃的法律最早可以追溯到1900年的《薩克森建筑法》，歐盟也在1999年推出了第一個歐盟空間發展戰略。雖然這些國家和地區在國土面積、人口規模、自然地理條件和社會經濟環境等多方面都存在著巨大的差異，但歸納起來，這些國家和地區在空間規劃的編制主體、依據、方法和執行等方面還是存在較多的共同性和規律性的東西。

（一）空間規劃的普遍性

對一個國家和地區的國土進行規劃，以保持一個合理的區域分工和區域間相對平衡的發展，是國際上很多國家的共同做法。無論是大陸法系的德國和法國還是盎格魯——撒克遜傳統的英國和美國都有過空間規劃的實踐（前蘇聯也曾經實施過地域生產綜合體的規劃，進行生產力的空間布局或空間規劃。），例如德國由聯邦建筑與地區規劃辦公室編寫并經由聯邦運輸、建設和住房部提交給聯邦議會的《德國空間規劃報告》，英國貿易和產業部的《當代英國區域政策報告》等。當然，空間規劃在不同國家政策體系中的重要性存在差異，總體上講，空間規劃在大陸法系國家中的重要性要強一些，英美法系的國家例如美國盡管有城市和區域層次的空間規劃實踐，但一直都不主張編制全國性的空間規劃（見約翰·利維（2002）第17章。）。

（二）空間規劃必須依法進行

現代市場經濟國家編制空間規劃都有法律依據，即依據法律編制空間規劃。如德國1900年的《薩克森建筑法》，1960年的《聯邦建筑法》，1965年又通過了《聯邦空間規劃法》，1971年頒布《城市建設促進法》，20世紀70年代，德國各州都頒布了相應的空間規劃法，并據此編出了州級空間規劃（規劃期15～20年），1987年《聯邦建筑法》與《城市建設促進法》合并調整為《建筑法典》，目前德國國土空間規劃的職責、內容和編制原則都由《空間規劃法》和《建筑法典》確定。又如日本在1950年制定了國土綜合開發規劃的基本法——《日本國土綜合開發法》之后，1962年才根據該法案開始制定第一次“全國綜合開發規劃”，可見這些國家都比較重視空間規劃編制的合法性。

（三）空間規劃的多層級性

由于國家行政的多層級，加之許多國家都是聯邦制，為了便于編制和實施空間規劃，各個國家的空間規劃也都是分層級的，大多與行政層級相對應。如德國空間規劃為四級規劃，分別為聯邦級、州級、地區級、鄉鎮級規劃。荷蘭的空間規劃體系劃分為三級，分別為：國家級的空間規劃、省級（區域）空間規劃和市鎮（地方）級的土地利用規劃，分別由相應的政府機構主持編制。日本國土綜合開發規劃按規劃范圍不同分為四種類型，即全國綜合開發規劃、都府縣綜合開發規劃、地方綜合開發規劃以及特定區域綜合開發規劃。

（四）空間規劃的目標或理念因規劃背景和條件的差異而呈現多樣性

在不同時期編制的空間規劃，由于所面臨的條件和所要解決的問題不同，空間規劃的目標和理念也隨之發生變化。如荷蘭的前三個全國性規劃的主要目的在于促進經濟增長、解決人口和就業壓力，主要內容包括港口發展、工業發展、現代化居住區、國家道路系統、農業土地再分配等。20世紀70年代后，荷蘭的空間規劃逐漸把注意力集中在經濟發展帶來的空間和環境惡化方面，并成功建設大都市區、“綠色心臟”、城市間綠色緩沖區、城市發展中心等。1990年公布的第四個空間規劃及其補充文件是荷蘭空間政策的轉折，從這個規劃開始，荷蘭空間規劃的目標變為：一方面要加速經濟增長，另一方面要考慮消除經濟增長帶來的負作用，即要努力保持經濟增長與空間和環境質量的平衡[ZW（]前三個規劃分別是1960年致力于現代經濟建設的空間規劃、1966年應對快速增長的空間規劃和1973年重視社會公平的空間規劃（1973-1985年）；第四次規劃是重視經濟效率的空間規劃（1985-1999年），但是由于荷蘭內閣的變更以及外部環境的巨大變化，第四次空間規劃并沒有完整得以實施，而是出臺了另外經過修改的空間規劃特別版（1990-1994年）和反思版（1995-1998年）。[ZW）]。2000年荷蘭內閣簽署了第五個國家空間規劃政策文件草案，標題為“創造空間，共享空間”。該規劃則提出了兩個最主要的目標：一是繼續注重提高空間質量，二是引導經濟社會活動對空間的使用。

總體上講，空間規劃的目標有一個從主要促進經濟增長和就業向促進增長、擴大就業、保護環境、疏散人口、平衡區域發展、保護文化的多樣性以及促進可持續發展等綜合性和戰略性目標轉變的過程。

（五）空間規劃主體的多元化，政府、專業規劃機構和人士、社會公眾的廣泛參與

以日本的第五次“全國綜合開發”（“五全綜”，1998年）為例，“五全綜”在1994年11月第18次日本國土審議會開始提出，到1998年3月由內閣會議通過，歷時3年4個月。在此期間，共召開6次國土審議會、27次規劃部會、20次專業委員會座談會、8次專業委員會全體會議、5次人與自然專業委員會會議、5次城鎮街道建設委員會會議、4次區域經濟委員會會議、5次基礎設施建設委員會會議、8次文化和生活方式專業委員會會議。1995年12月至1996年3月，通過傳真、一般郵件和電子郵件等在全國范圍向國民征求意見。“五全綜”強調政府、企業、科教界共同參與、共同規劃與共同實施，其國土審議會共有45位委員，其中眾議院指定的眾議員9名，參議院指定的參議員6名，各界代表30名（學術界8名、民間經濟界5名、公益團體1名、金融機構4名、勞動者和消費者3名、第二級政府的縣級政府1名、市町村地方政府3名、科技文化界3名，評論家1名，設計人員1名）。

可見，在編制空間規劃的過程中，不僅需要政府機構、專業技術人員的參與，而且更需要代表普通居民和公眾的人員參與，給普通公眾一個表達其意愿的渠道。

（六）突出空間規劃的公共政策屬性

空間規劃作為一項公共政策，是各國政府進行社會管理和提供公共服務的重要依據，其公共政策屬性主要體現在：第一，盡管有多元化的主體參與，但政府機構和部門在規劃的編制過程中發揮著主要的作用；第二，空間規劃的內容更加突出了公共屬性，重點在解決具有較強外部性，需要政府公共政策干預的問題，例如環境問題、資源綜合利用問題、區域平衡發展的問題以及重大基礎設施的布局等等；第三，各級政府的行政行為是實施空間規劃的重要方式，例如通過公共財政的手段（例如中央政府對編制空間規劃的費用予以補貼、根據空間規劃的建議決定對地方政府的轉移支付、將各種形式的基金分配與地方政府的規劃編制掛鉤等。），上級政府對下級政府的行政監督和控制權力來落實空間規劃（例如，1986年，英國環境大臣就是根據國家的工業區域發展規劃，駁回了倫敦自治市Southwark制定的北Southwark地方規劃(localplanning)，轉引自謝惠芳等（2005）。）。

（七）全球化對于各國的空間規劃產生了巨大的影響

全球化對于原來在一個國家主權領土范圍進行的空間規劃產生了巨大的影響，首先，出現了跨國的空間規劃，最典型的就是歐盟空間發展戰略，歐盟1999年根據當時的背景，如歐盟的范圍擴大后（當時歐盟擁有320萬平方公里，3.7億居民。），歐盟內部存在的嚴重經濟不平衡（如1986年歐盟人均GDP最低的25個地區只有歐盟平均水平的52%，到1996年也僅上升為59%。）、歐盟內部的高失業率（如在高峰時期（1994年）有失業人口1850萬人，1998年有1650萬人，占到就業人口的10%，以上數據均引自ESDP。）、歐盟內部經濟的不斷整合和貿易往來對區域居住和交通設施帶來了壓力、CO2排放量增加以及國際上提出了減排目標、歐盟的自然和文化遺產受到來自經濟和社會現代化的威脅等等，提出了歐盟的空間發展戰略，尋求歐盟地域范圍內平衡和可持續的發展，在這個戰略中，突出了歐盟成員國之間的協作和邊境地區的規劃和問題區域的解決措施。其次，國家范圍內編制的空間規劃在重大基礎設施（如跨過交通、河流整治、城市走廊）等方面都進行充分的協調。第三，目前各個國家的空間規劃都對于區域創新能力和競爭力給予了高度關注，也就是說，在全球化背景下，由于國與國之間的競爭，從而迫使國家或者政府對經濟和社會活動的空間格局進行干預，希望以此保持國家的競爭力。

（八）空間規劃的靈活性與強制性的結合

任何規劃包括空間規劃都是對于未來的安排，都具有很強的不確定性，尤其是空間規劃，它是對難以琢磨的、易引起爭論的但又非常重要的“公共利益”進行規劃，必然不可能完全預見未來的變化，這就必然要求空間規劃保持一定的靈活性。從市場經濟國家的空間規劃看，一般而言在層級比較高的空間規劃中，多提倡規劃理念，突出指導性，并不規定具體的空間發展方向。如德國聯邦層級的空間規劃就只是原則性的、導向性的，或者說是概念性的規劃；而關于的原則和概念的落實主要依靠地區級的規劃尤其是鄉鎮級的建設性規劃，這樣就將空間規劃的靈活性和強制性結合起來了。此外，國外的空間規劃也還是允許通過一定的程序（如通過市政議會的批準）可以適當地進行修改（事實上，根據國務院發展研究中心發展部研究人員與德國空間規劃部門的交流，即使在德國，空間規劃的實現程度也不超過50%，見朱鴻飛（1994）。）。

（九）空間規劃與其它區域政策的相互配合

空間規劃只是區域政策之一，要保障空間規劃得以實施和有效發揮作用，必須與其它政策，如區域政策、財政政策、環保政策等相互配合，發達市場經濟國家空間規劃的實施就很注重這些政策之間的相互協調。例如歐盟的空間發展戰略對于區域的協調發展雖然具有總括性、綜合性和方向性的作用，但是在實施層面上，則通過更具針對性和操作性的投資促進（如利用結構基金、凝聚基金和區域發展基金直接投資基礎設施或者向受援地區提供培訓、特定產業支持資金的方式）、金融支持以及區域間的合作等手段來落實空間發展戰略。又如德國，其財政轉移支付制度、補貼救濟和援助政策等等也是和德國的空間規劃緊密相連的。另外，一般全國性的空間規劃比較側重于指導性，空間規劃本身很少包括具體的政策手段，而在制定某些方面政策時，通常會考慮到與空間規劃的理念相吻合，從而促進規劃的實施。

（十）空間規劃的區域類型劃分保持相對的一致性

為了保障空間規劃的落實以及各層級規劃之間的銜接，各個層級的空間規劃的區域類型具有相對的一致性。從德國的經驗看，在聯邦一級的規劃中，提出了密集地區、鄉村地區、居住區和交通走廊、中心地區系統（高級中心、中級中心）等區域劃分類型，在州一級的規劃中的區域類型劃分與此類似，如巴滕符州的規劃也基本遵循了這個分類。

二、國際上關于特殊地區管理的做法與經驗

（一）國際上對保護區的管理——美國國家公園管理政策

美國國家公園制度是世界上建立最早的國家公園制度，建立130多年來，經過歷次革新，體制相對完善，積累了豐富的管理經驗，在美國自然歷史文化資源的保護中發揮了重要作用。美國國家公園系統共有20個大類288個單位，主要可分為自然區域、歷史文化區域和休閑消遣區域，約占全美總面積的3.68%。

在管理機構方面，統一為一個完整的、三級垂直管理的國家公園管理系統，最高行政機構是內務部下屬的國家公園管理局，然后是7個地區辦公室，分別為阿拉斯加地區、中部山區、中西部地區、國家首都區、東北地區、太平洋及西部地區和東南部地區，這些地區辦公室直接管理各國家公園管理處，地方政府不參與國家公園的管理。

國家公園的管理主要依靠美國國會的撥款，其次靠一點自謀收入，但這類收入占的比例不大，例如2002年美國國會撥款26.8億美元給國家公園管理局，而自謀的收入只有2.44億美元，從1994年到2002年，國家公園管理局每年的自謀收入都不及當年國會撥款的1/10。

依法管理美國的國家公園。首先有大量針對國家公園體系的國會立法，例如1916年的國家公園管理局組織法，1967年的國家公園基金法，1970年的國家公園一般授權法案，1998年的國家公園綜合管理法以及2000年的國家公園空中觀光管理法等，其次是授權性立法文件，是美國國家公園體系中數量最大的法律文件，每一個國家公園體系單位都有其授權立法文件，這些文件如果不是國會的成文法，就是美國總統令，一般來說，這些授權法（包括總統令）都會明確規定該國家公園單位的邊界，由于是為每個國家公園單位獨立立法，所以立法內容很有針對性，是管理該國家公園的重要依據，最有名的也是引用最多的授權法是《黃石公園法》。

（二）國際上對欠發達地區的支持措施

1.實行稅收優惠、補貼和獎勵制度是各國促進落后地區發展的主要措施。例如法國為鼓勵小城市工業和第三產業向落后地區轉移，刺激山區和農村地區創建多種經營活動，建立了多種形式的財政補貼和獎勵制度。例如在1964年設立了地區開發獎金，凡在礦區、中央高原等落后地區開展經營活動的企業都可根據新創造的就業人數獲得每人1.2萬～2.5萬法郎的獎金。20世紀50年代中期至70年代中期，意大利為推動南方地區經濟發展和工業化進程，制定了到南方新辦工廠給予10年免征所得稅的優惠政策。

2.廣泛應用金融手段支持落后地區發展。其具體形式有：提供優惠貸款、政府擔保貸款、設立發展基金和政策性銀行等。例如：1956年日本為開發北海道地區，特別設立了北海道開發金融公庫。此后，又在日本開發銀行中設置了“地方開發局”，統一承擔地區開發金融職能。歐盟設有歐洲投資銀行，專門用于提供政策性貸款支持落后地區的發展。上世紀50年代中期至70年代中期，意大利政府規定為南部新建、改建或擴建的企業，提供優惠貸款。

3.以財政轉移支付為主要手段，促進各地區公共服務水平的均等化。如德國將全國增值稅的30%-35%專門拿出來用于各州之間進行分配，其中的3/4按各州人口多少進行分配，另外1/4則專門分配給財力較弱的州。加拿大聯邦政府財政支出中有20%以上撥付給地方（省）政府使用。其中，第一部分按人口規模為各省提供醫療保健和高中以上教育等方面的支持；第二部分基本上也是按人口規模，支持各省的社會服務和社會保障支出；第三部分是財政均衡化支出，窮省多得，富省不得或少得。日本實行的是高度集權的稅收分配體系，中央政府的稅收收入占總財政收入的60%左右，其中約一半左右都通過大規模轉移支付的形式分配給各地方財政，以此來縮小地區間人均財政支出或人均公共支付的差距。

4.建立形式多樣的基金和實施重大基礎設施工程，推動欠發達地區的發展。通過增加投資，可以擴大落后地區就業，提高其居民收入水平，并改善其發展條件，增強自我發展的能力。如歐盟從1975年開始就從共同體預算中拿出4.8%設立了歐洲地區發展基金（ERDF），用于對“問題地區”的援助。經過多年來的發展，目前有結構基金、凝聚基金、團結基金、入盟準備基金等，其中最大的是結構基金，2000～2006年，結構基金占歐盟總預算的30%左右。這些基金是歐盟協調區域發展的主要政策工具。

幫助落后地區進行基礎設施建設，或者在落后地區直接實施重大開發性項目，也是各國政府的常用措施。從上世紀30年代開始，美國聯邦政府曾直接投資建設了落后地區三大開發區工程和項目。一是從30年代至80年代末的田納西河流域工程；二是從60年代初開始實施的阿巴拉契亞區域開發工程；三是哥倫比亞河的水電建設和流域開發。此外，美國把很多尖端軍火工業和重要的軍事基地都建立在落后的西部和南部地區，促進了所在地區的經濟發展。

（三）國外控制過密區域發展的相關措施

當發展達到一定階段，經濟活動在少數地區的過分集聚，便產生一系列的“膨脹病”，形成過密地區或者膨脹區域，譬如交通緊張，用地困難，人口過密，環境惡化，基礎設施建設代價過高，致使生產和生活成本上升，生活質量惡化。妨礙區域發展與結構轉型。這時，如果要達到較高的經濟增長速度，就必須調整經濟活動的空間結構，開發新區，促進經濟活動的擴散。

從發達國家的經驗看，促使過密地區疏散的做法首先是通過規劃和立法，例如法國在1950年為了疏散巴黎地區的密度，制定了大巴黎均衡發展的空間規劃，1960年又提出了禁止巴黎實質性發展的規劃；其次是通過產業政策或者政府審批的方式強制疏散企業，例如，英國政府在1947年規定，在大倫敦的新工業建設需要取得政府頒發的工業發展許可證；法國政府在1955年也規定，凡在巴黎創辦企業都必須取得政府批準的許可證；第三，限制導致人口集中的公共設施和開發項目的建設，例如韓國對在其首都——首爾地區興建導致人口集中的公共設施如大學、工廠、寫字樓、商業用房等等采取禁止或者需要通過首都圈整備委員會審議的做法；第四，征收擁堵費，如韓國向在首都圈內興建公共設施的業主征收擁堵費，并將該項收益投向欠發達地區；第五，運用稅收、資金支持等措施，促進企業外遷，例如法國和韓國都曾采用減免稅收、提供配套資金或者信貸鼓勵企業外遷；第六，采用公共基金再分配的辦法平衡區域發展，例如法國將教育發展與住房建設資金由中央政府轉到地方政府（省級行政區）使用。

三、對我國主體功能區規劃的借鑒意義

（一）充分認識主體功能區規劃的難度

由于國外沒有和我國主體功能區規劃相同的規劃實踐，期望直接借鑒國外成熟的經驗和做法的想法并不現實，而需要進行主體功能區規劃理論和實踐的創新，然而由于我國還處在一個轉軌的時期，無論是規劃體制還是規劃技術等方面，都還有很多不盡如人意之處，在推進形成主體功能區的過程中，必將遇到當初未能預見的困難。

（二）規劃理念要與時俱進

從各個國家不同時期的空間規劃來看，規劃的目標或者說理念都是緊密結合當時的實際情況而決定的，例如日本國土規劃的目標就經歷了強調經濟和產業布局由引導集中向促進分散的轉變，德國及其他一些歐洲國家的空間規劃也都經歷了從主要側重經濟規劃向生態可持續發展和保持文化多樣性的變化，因此我國的主體功能區規劃的理念也應該緊密結合發展的實際情況，因勢而變。

（三）保持主體功能區規劃的層次性，明確各級規劃的側重點通過對歐盟、德國、荷蘭和日本等國家空間規劃經驗的考察，這些國家的規劃都是多層級的，有一個從全國到各級地方的完整的空間規劃體系，同時，在各個層級的規劃中，其重點有所不同。例如德國的空間規劃，其聯邦規劃是提出國家區域發展的主要目標和理念，例如區域均衡發展的目標，以及重大基礎設施尤其是重要的交通走廊的規劃等，而將具體的空間發展走廊的規劃交由各州的規劃進行規定。

（四）在市（鎮）行政范圍內，用一個統一的土地利用規劃或者建設規劃，具體落實全國及省級規劃

多層級的空間規劃，在最終落實時必然要依靠分區規劃和建設規劃，而且在這個層級上，規劃是統一的，不要形成土地利用規劃、城鎮建設規劃等多個規劃分立的情況。

（五）財政政策和投資政策是實現中央政府空間規劃的主要政策措施

德國和荷蘭的經驗表明，要實現空間規劃所確立的均衡發展目標，必須依靠有力的財政轉移支付政策，以及中央政府對于規劃中所確定的重大基礎設施項目的投資支持。

（六）實施規劃試點制度

如歐盟的規劃就提出首先在部分邊境地區、重點地區進行規劃的試點，一是取得規劃編制和實施的經驗，二是可以作為規劃的示范地區，便于規劃的推廣。

（七）將空間規劃和問題區域政策相結合

從國際上的經驗看，一方面都編制空間規劃，用于空間的建設和管制；另一方面也針對不同類型的問題區域采取相應的區域政策。例如針對欠發達地區、膨脹地區、衰退地區采取相應的扶持和疏導措施。

（八）考慮規劃政策的漸進性和靈活性

從國際經驗看，各個區域類型的定位和功能是一個不斷調整的過程，而且在空間規劃中，也較少直接設計配套政策，而相關的配套政策主要是在實施過程中根據需要逐步形成和完善的。因此，在制定相關政策時，一是政策不要僵化，也不可能期望在空間規劃中制定出一個全面和完善的政策。

（九）從國際經驗看，主體功能區規劃應該避免幾個誤區

首先，要防止計劃思路的恢復。國外的空間規劃大都建立在市場經濟的基礎之上，作為對市場的一個補充來實施的，例如在歐盟、德國以及日本的空間規劃中，主要強調的是對生態的保護、對綠地和開敞空間的保留、重要基礎設施（主要是交通基礎設施）的建設，以及文化多樣性的保護等，政府一般不在空間規劃中對經濟活動作出直接的規定；第二，國外的空間規劃廣泛強調公眾參與，強調自上而下與自下而上兩種規劃方式的結合。因此應該避免過多依賴政府尤其是中央政府劃定主體功能區的做法，盡量吸收專家學者、非政府組織等社會各界廣泛參與；第三，避免僵化理解和執行主體功能區規劃。從很多國家的實踐看，空間規劃能夠完全實施和執行是不大現實的，在執行過程中避免不了要進行調整。總而言之，進行主體功能區規劃時一定要“公眾參與，模糊規劃，上下結合，發揮市場機制和經濟手段的作用”。

參考文獻

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