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政府參與旅游管理的原因

（一）旅游產業的外部性需要政府參與

外部性是指一個經紀人從事一種影響旁觀者的福利的活動，而這種影響不需要支付報酬也能得到額外的報酬。外部性分為正的外部性和負的外部性。外部性的存在是導致市場機制失敗的一個主要原因。旅游產業同時具有外部經濟性和外部不經濟性兩類外部性，外部經濟性表現為：發展旅游產業可以提高旅游景點所在地的知名度，有利于當地的精神文化建設，這樣受益的不僅僅是旅游產業，而是整個地區。外部不經濟性主要表現為：不當的旅游產業是以環境的破壞作為成本的，如果影響的范圍擴大，甚至會影響當地居民的生活質量的水平。隨著游客人數的增多，會加速旅游資源的破壞，影響其他游客的旅游質量，還會與當地的居民爭搶資源。這兩種外部性不是旅游市場本身的機制所能解決的，所以需要政府部門的介入。

（二）旅游產業的產品具有公共產品性質

社會產品分為私人產品和公共產品，純粹的公共產品或者勞務是指每個人消費的這種物品或者勞務不會導致別人對該種商品或者勞務的減少。公共商品和私人商品具有三個顯著的差別：效用不可分割性，消費的非競爭性和收益的非排他性。旅游產業作為公共商品的屬性具體表現為：旅游目的地的整體形象推廣；旅游基礎設計的建設，如旅游咨詢中心、旅游集散中心和旅游交通標識系統。每一個旅游目的地企業都會從形象推廣和基礎設施建設中獲益。但是這種獲益具有非排他性，所以企業作為經濟性的組織不會主動采取措施，需要政府的參與。

（三）旅游產業的信息不對稱需要政府參與介入

旅游企業之間以及旅游企業和旅游者之間的信息不對稱，會導致旅游產業不正當競爭的行為。旅游目的地對于旅游者來說是相對陌生的環境，相對于旅游企業就是信息缺乏的一方。游客由于對于信息的缺乏，很難在短時間之內對旅游企業提供信息的優劣做出正確的判斷，然后由于“逆向選擇”和“道德風險”的存在，最終會導致旅游產業出現“劣幣驅逐良幣”的現象。最終不利用旅游產業的發展，所以需要政府參與其中，為旅游企業和游客都提供相對正確的信息。

政府在旅游管理中發揮的作用

政府參與到旅游管理的活動之中，并通過采取一系列的措施，發揮其職能，會對旅游業的發展帶來較大的推動作用。

（一）旅游產業法律體系不斷完善

改革開放以后，伴隨著我國旅游產業的發展，我國政府部門相應出臺了一系列關于旅游的法律法規。如《旅行社暫行管理條例》、《風景名勝區管理暫行條例》、《中華人民共和國評定旅游涉外飯店星級管理規定》、《中華人民共和國旅游法》等，在制定法律的同時，政府部門也加強對于制度的建設，從而使我國旅游產業形成了相對完善的法律制度體系。

（二）推動旅游景點景區建設

到目前為止，我國已經建成了六大旅游金三角（京-滬-穗，京-西-滬，京-西-貴，穗-貴-昆，滬-蘇-杭，粵-港-澳）、三大旅游開發區（環渤海旅游區，長江三角洲旅游區，珠江三角洲旅游區）、四大旅游帶（西安絲綢之路旅游帶，昆明生態旅游帶，桂林、成都山水風光旅游帶）。旅游產品呈現出種類繁多、各具特色的狀況。

（三）促進國家整體形象的宣傳

在促進國家整體形象宣傳方面，政府發揮了巨大的作用。政府協調了各方面的資源，通過旅游產業的發展，以及旅游景區居民的形象，整體提高了我國在全球的形象。

（四）提供公共產品并改善旅游環境

政府部門投入了大量的資金，支持旅游產業的基礎設施建設，完成了一大批供水、供電、垃圾污水處理、環境整治和安全設施保障。在總體上，為游客提供較為良好的旅游環境。

現行旅游管理體制存在的問題

政府主導的旅游管理活動，為我國旅游產業的發展做出了較大的貢獻，但是隨著旅游產業內外環境的改變，政府主導模式的缺點也逐漸暴露

（一）機構和職能大小的矛盾

我國的旅游資源豐富，具有廣泛性和綜合性的特征，而其中主要是文物、風景、文化，根據其不同的屬性，旅游資源分屬園林、宗教、建設、文物等不同的部門管理。每一個部門又都具有各自不同的職能。這就導致為了實現各自部門的職能與總體的統籌規劃不相符。同時，政府部門在旅游管理的活動中更多的應該是宏觀的，但在實際的工作中，旅游管理部門卻承擔著更多具體的工作。

（二）投入機制存在泛市場化的缺陷

在改革開放之初，為了緩解旅游基礎設施的供需矛盾，政府吸引了一大批民營企業進入了旅游產業。其涉及旅游業的各個行業，例如：餐飲、住宿、旅行社、旅游景點等。這些企業在當時對我國旅游產業的發展做出了巨大的貢獻。但是由于我國現在并沒有完整的制度規定和監管條例，企業自身存在弱點，片面追求經濟效益，對我國旅游產業的總體發展帶來了不利的影響。對環境造成了嚴重的破壞，同時由于缺乏相應的知識和技術，在進行旅游規劃時，嚴重違背其規律，項目的建設水平低，同時民營企業對于旅游地的開發往往具有短視化的現象。

（三）運行機制存在問題

改革開放以來，我國的旅游管理體制總體具有兩大特征：企業化經營；管理具有多重目的，即既要對旅游資源進行保護，又需要創收。在這種情況之下，旅游產業的運行機制存在諸多問題：政、企、事不分，在我國旅游業的經營活動中，經營方式仍然按照政府機關的工作模式，在理念上缺乏市場觀念、競爭意識，在人員上存在冗員現象；所有權、經營權、行政權混亂，由于我國的國有資產所有者代表地位界定不清，所有權虛置，各種產權模糊。在現實的運行機制中，旅游管理部門既是實際的所有者和管理者，又是經營者。在面對部門利益和眼前利益的時候，很難履行其作為一個管理者的職能。

（四）旅游管理過程為結果導向

旅游產業是一個綜合性的產業，旅游市場的問題要從實際的需求出發，從引發問題的真正原因出發，制定切實可行的行動方案，而目前，我國對于旅游產業的問題往往只是從最后的結果出發。短期內可能是有效的，但問題卻沒有從根本上消失，在旅游產業繼續向前發展的過程中，其問題就會重新顯現。政府在旅游管理中的制度創新

政府主導的旅游管理模式出現的問題

并不表示要完全取代這種模式，在當前實際情況下，政府主導的模式仍然具有較大的優勢，重要的是要對其進行制度上的創新，使其更適應旅游產業的發展。

（一）制度創新的理論依據

新公共管理理論是在傳統的分析框架之下，增加一種新的公共部門治理研究途徑：契約主義。該理論認為公共部門和私人部門之間不存在本質的差別，所以為了安排公共服務，政府部門也可以引入市場機制，由競爭機制決定服務提供情況，決定服務的價格和質量。在這種意義上，政府決定為社會提供什么樣的公共產品和服務，但是決定之后，應當向社會公開招標。可持續的發展觀涉及到自然、經濟和社會三個方面，其本質是要追求有理性和有節制的發展，按照需要性和限制性的原則進行經濟的開發建設。

（二）制度創新的理念改變

1.從增長到發展，經濟增長和社會發展并重。在旅游發展的早期階段，政府部門過分注重經濟的發展。隨著發展的深入，管理理念由單純追求經濟利益到關注社會經濟、文化教育、全民素質和國家形象等綜合效率。

2.開發與保護相結合，市場介入和政府主導相結合。旅游景點的存在是旅游業生存和發展的基礎，人文景點和名勝古跡是保護工作的重中之重。但是在實際的工作過程中，政府部門往往忽視了對景點的保護工作。

（三）政府職能轉變

1.開發職能的重新定位。政府部門需要對旅游資源進行分類，區別出開發比較完整和經營比較完善的老景區，將管理權和經營權進行分離，將管理機構的經營職能分割給市場，政府自己保留管理權。對于需要投入大量資金的新景區，政府可以利用政策優勢，吸引市場主體的長期投資。但在這個過程中，政府部門需要加強審核，要避免開發部門短視化的形象。對于不適宜市場化運作的旅游景點，可以開發出輔助旅游項目，要用整體的觀念來看待旅游資源。對不同經濟發展水平的旅游地區，政府在旅游管理的職能上也要有所調整。在已經相對完善的地區，政府只需把握好市場的準入門檻。在新興旅游城市中，政府一方面要做好景區的規劃工作，保證旅游資源的合理開發和規劃。另一方面也要做好市場的協調和監督工作，防止盲目追求速度而忽視質量。

2.經營職能的重新定位。政府在旅游產業方面的經營職能主要是要做到旅游市場維護和利益主體協調兩個方面。政府作為市場秩序的維護者，應該有效發揮監管職能。打造有特色的旅游景點并進行相應的旅游宣傳。同時，政府部門也要處理好旅游景區開發商和當地居民的關系。給旅游產業的發展提供良好的環境。

3.監管職能的重新定位。政府在對旅游業進行監管時要從規劃審批和監管問責兩方面進行考慮。政府在進行監管時要把握一個原則：在不破壞旅游資源的基礎上，保證其持久的欣賞價值方式；政府在監管的時候也要注意旅游開發主體的職責，做好旅游資源的保護工作；政府部門要有獨立、權威的協調機構；政府和開發部門要明確分開。

4.服務職能的重新定位。政府要注重基礎設施的建設，同時政府在為社會提供旅游資源的時候，也要注重和市場的合作，要明確兩者的關系和職能上的差別。

（四）制度創新對政府提出新要求

市場經濟條件下，政府部門不是萬能的。對旅游產業的發展，也是一樣。在制度創新的基礎上，政府部門主要做到：設計恰如其分的公共產品和公共服務，通過市場機制去保障旅游公共物品和服務的供給；制定必要的公共政策，保障各個階層能夠及時得到公共產品和公共服務，維護旅游產業的合理秩序。政府部門主導的旅游管理模式在我國旅游產業發展的過程中發揮著較大的作用，但是也存在其問題。但是，如果政府旅游部門能夠認識到問題的存在，理清政府和市場對于旅游產業的不同作用，同時在理念和制度上進行創新，則其一定會在更大程度上促進我國旅游產業的發展。

作者：喻玲單位：宜賓職業技術學院