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行政訴訟判決是行政審判程序的最終結(jié)果，是人民法院最終解決行政爭(zhēng)議、行使司法監(jiān)督權(quán)的基本手段，直接影響到原告能否獲得其所期待的救濟(jì)，在訴訟法中具有十分重要的地位。雖然我國(guó)現(xiàn)有的訴訟制度已經(jīng)規(guī)定了7種判決方式，但仍不完善，尤其是禁止判決的缺失使得預(yù)防性訴訟成為空白，致使公民權(quán)利救濟(jì)始終處在“亡羊補(bǔ)牢”、“緩不濟(jì)急”的狀態(tài)。那么，禁止判決這種具有“防患于未然”功效的新型判決的引入，在我國(guó)是否具有理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，有哪些現(xiàn)有的制度模式可供參考，具體應(yīng)當(dāng)如何操作？本文擬在行政訴訟法典修改之際，對(duì)上述問(wèn)題作出回應(yīng)。

一、行政訴訟禁止判決的理論基礎(chǔ)

（一）預(yù)防性權(quán)利保護(hù)理論

行政訴訟中的權(quán)利保護(hù)形態(tài)可分為三種類型，即：事后權(quán)利保護(hù)、暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)和預(yù)防性權(quán)利保護(hù)。事后權(quán)利保護(hù)也稱壓制式權(quán)利保護(hù)，是指司法機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違法行政行為進(jìn)行糾正，并對(duì)其造成的不利后果予以救濟(jì)。例如撤銷訴訟、確認(rèn)訴訟等。暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)，是指為保護(hù)原告不受正在實(shí)施的行政行為的不利影響，防止行政行為的實(shí)施給原告帶來(lái)無(wú)法挽回和彌補(bǔ)的損害，由司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為作出的中間性的、暫時(shí)的、緊急的規(guī)制。例如德國(guó)的起訴停止執(zhí)行制度、英國(guó)的中間禁令（In-terlocutoryinjunction）制度等。預(yù)防性權(quán)利保護(hù)，是指司法機(jī)關(guān)對(duì)即將發(fā)生的對(duì)相對(duì)人可能產(chǎn)生不利影響或造成無(wú)法彌補(bǔ)損害的行政行為、事實(shí)行為等予以確認(rèn)或禁止。例如英美國(guó)家的禁令制度和德日以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的禁止判決制度。從理論上來(lái)講，上述三種權(quán)利保護(hù)類型相互補(bǔ)充，組成一個(gè)有效且無(wú)漏洞的權(quán)利保護(hù)體系，缺乏其中之一就會(huì)對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益的保護(hù)造成不利。〔1〕而目前，我國(guó)訴訟制度構(gòu)建的卻是以事后救濟(jì)為核心，輔之以有限臨時(shí)權(quán)利保護(hù)的救濟(jì)模式。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的7種判決方式均是對(duì)已經(jīng)“成熟”的行政行為作出裁判，并且裁判過(guò)程以“起訴不停止執(zhí)行”為原則而以“起訴停止執(zhí)行”為例外。這種模式顯然忽視了“行政行為的相對(duì)人最希望的首先是，不利行政行為不被執(zhí)行，當(dāng)前狀態(tài)不出現(xiàn)具有威脅性的惡化趨勢(shì)”〔2〕的希望，從而導(dǎo)致人們?cè)谝欢ǔ潭壬蠈?duì)依法救濟(jì)自身權(quán)利途徑的漠視，因?yàn)椤安门胁粌H消耗經(jīng)濟(jì)上的成本，而且還消耗時(shí)間上的成本。至確定終局判決，如果不采取任何措施而置之不理，則權(quán)利關(guān)系無(wú)法確定，這樣一來(lái)，對(duì)支配現(xiàn)狀者總是有利的。”〔3〕縱觀世界上法治發(fā)達(dá)國(guó)家（和地區(qū)），均根據(jù)自身特點(diǎn)相繼探索和創(chuàng)立了各具特色的暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)和預(yù)防性權(quán)利保護(hù)制度。“……有許多情況防止比救治更好。為了在真正發(fā)生之前阻止可能的錯(cuò)誤行為，就得判予永久性禁制令或者臨時(shí)性禁制令……這種救濟(jì)提供了一種既能檢驗(yàn)?zāi)澄磥?lái)行為的法律有效性，又能阻止已經(jīng)開始的某些過(guò)錯(cuò)行為繼續(xù)發(fā)展的方法。”〔4〕“在美利堅(jiān)合眾國(guó)，臨時(shí)救濟(jì)被作為法院固有的權(quán)限來(lái)認(rèn)識(shí)；在德國(guó)，臨時(shí)保護(hù)的必要性被視為基本法上的要求。”〔5〕可見，構(gòu)建暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度和預(yù)防性權(quán)利保護(hù)制度對(duì)于“充分有效而無(wú)漏洞”地保護(hù)相對(duì)人權(quán)利是必須且勢(shì)在必行的。反觀我國(guó)暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度的薄弱和預(yù)防性權(quán)利保護(hù)制度的缺失，顯然無(wú)法順應(yīng)法治發(fā)展和公民權(quán)利保護(hù)的需求。

（二）司法審查時(shí)機(jī)成熟理論

美國(guó)行政法學(xué)家伯納德•施瓦茨認(rèn)為:“司法復(fù)審任何案件時(shí)都要涉及兩個(gè)問(wèn)題:第一,可否復(fù)審?第二,法院復(fù)審權(quán)的范圍多大?法院在回答第一個(gè)問(wèn)題時(shí),必須回答:受指控的行政行為是否已成熟到可以復(fù)審的程度?如果不是,應(yīng)到成熟時(shí)才能求助于法院。”〔6〕“成熟原則”之所以成為行政訴訟的一個(gè)基本規(guī)則，主要是基于以下幾點(diǎn)。第一，裁判的確定性。行政訴訟的一個(gè)重要目的是排除非法行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的不利影響。如果某一行為還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作，或者沒有最終作出，其對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的影響將是不確定的，也將無(wú)法肯定行政行為的最終內(nèi)容及是否會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響，因此無(wú)法亦無(wú)必要對(duì)內(nèi)部行政行為提起訴訟。第二，行政權(quán)與司法權(quán)的劃分。“如果說(shuō)司法審查不力將縱容政府的任意行為，過(guò)多的司法干預(yù)則將不僅抑制政府效率和及時(shí)行動(dòng)的能力，而且違反人民通過(guò)選舉、立法與執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)行自治的民主原則。”〔7〕因此，行政權(quán)高效而有權(quán)威的運(yùn)行，必須具有一定的自主性，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)具有自治空間，從而必然要求司法機(jī)關(guān)的尊重。基于以上考慮，美國(guó)通過(guò)判例確立了“成熟原則”，即：法院不應(yīng)“對(duì)行政程序進(jìn)行不必要的或不適時(shí)機(jī)的干預(yù)。”一般而言，“行政機(jī)關(guān)行動(dòng)的影響常常在實(shí)施行動(dòng)之后變得比較清晰。……法院因而會(huì)認(rèn)為，如果它可以等待進(jìn)一步的發(fā)展，也許就能夠作出較為可靠的裁決。”〔8〕而日本則確立了“首次判斷權(quán)理論”，即“以行政廳的第一判斷權(quán)為前提，據(jù)此作出第一判斷前，一般來(lái)說(shuō)，不允許司法權(quán)作出判斷取而代之或司法權(quán)自主判斷。”〔9〕以此觀之，行政訴訟禁止判決恰恰是在行政行為尚未作出的情況下作出的，是一種事前監(jiān)控，那么他是否意味著對(duì)上述理論的顛覆呢？事實(shí)上，美國(guó)最高法院在1967年“艾博特制藥廠訴加德納案”中,已經(jīng)對(duì)成熟原則作出了新的解釋，即“以對(duì)當(dāng)事人有無(wú)現(xiàn)實(shí)的損害或立即出現(xiàn)損害的嚴(yán)重威脅為標(biāo)準(zhǔn),來(lái)判斷是否達(dá)到進(jìn)行司法審查的成熟程度。換言之,如果某一行政行為的做出會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生不可挽回的預(yù)期損害,從有效保護(hù)公民權(quán)利的角度來(lái)看,對(duì)該預(yù)期損害在無(wú)法通過(guò)撤銷訴訟予以救濟(jì)的情況下,應(yīng)該為公民提供更有效的事前救濟(jì)途徑———預(yù)防性不作為訴訟。”〔10〕而日本的首次判斷理論也有所松動(dòng)，并承認(rèn)“在一定條件下，……也允許司法權(quán)的判斷”。尤其是在1963年?yáng)|京地方法院所作的“剃光頭”案中，法院認(rèn)為“……行政行為之實(shí)行，是否違反憲法有關(guān)基本人權(quán)保障規(guī)定之問(wèn)題，本來(lái)是法院應(yīng)為第一次判斷之事項(xiàng)，對(duì)于此種問(wèn)題之行政機(jī)關(guān)第一次判斷權(quán)，不僅不值得重視，且頭發(fā)一經(jīng)剃剪，要回復(fù)原狀為不可能之事，就此而言，不認(rèn)可事前制止所致之損害乃屬不可回復(fù)者，在現(xiàn)行法上，舍訴請(qǐng)事前制止之方法以外，別無(wú)其他適切之救濟(jì)方法。”德國(guó)的胡芬教授也指出：“從分權(quán)原則中不能得出如下結(jié)論：針對(duì)具體的行政措施的法律保護(hù)，總應(yīng)是事后性的。”〔11〕在我國(guó)，從司法實(shí)踐中對(duì)外化的內(nèi)部行政行為、行政事實(shí)行為、準(zhǔn)行政行為等的可訴性的確認(rèn)中，也可以看出，理論界和實(shí)務(wù)界的不斷探索已經(jīng)形成共識(shí)：只要是對(duì)公民、法人或者其他組織的合法利益產(chǎn)生不利影響的行政行為，即使這種影響是潛在的、預(yù)期的，都應(yīng)依法納入行政訴訟受案范圍，并有相應(yīng)的審理和裁判方式。因?yàn)椋姓袨檫@時(shí)在法律上的錯(cuò)誤和瑕疵已經(jīng)形成并明確，因而對(duì)于司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)就意味著可以并適合做出裁判。一言以蔽之，違法性和侵權(quán)性（包括潛在、預(yù)期的）應(yīng)當(dāng)是司法審查時(shí)機(jī)是否成熟的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

（三）當(dāng)代司法能動(dòng)主義理論

最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義司法應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型司法、主動(dòng)型司法和高效型司法。人民法院必須運(yùn)用政策考量、利益平衡、和諧司法等方式，全面履行職責(zé)，努力服務(wù)于大局，服務(wù)于人民，服務(wù)于社會(huì)；必須積極主動(dòng)地開展調(diào)查研究，增強(qiáng)工作前瞻性，善于從司法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題，及時(shí)提出司法建議，及時(shí)完善司法政策；必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，未雨綢繆，超前謀劃，提前應(yīng)對(duì)，努力提高為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的水平。”〔12〕可見，在新的歷史條件下，能動(dòng)主義已經(jīng)成為中國(guó)司法的主旋律。無(wú)獨(dú)有偶，美國(guó)學(xué)者在評(píng)論其訴訟制度時(shí)也坦言：“在現(xiàn)代管制國(guó)家興起的大背景下,法院再試圖將其職能限制于傳統(tǒng)的解決私人糾紛、保護(hù)少數(shù)人利益的范圍已經(jīng)不可能。即使法院用實(shí)際損害作為原告適格標(biāo)準(zhǔn),為自己打造了一層維護(hù)傳統(tǒng)的‘私法模式’的外殼,其觸角也早已悄悄突破這層外殼,涉及更加深遠(yuǎn)的社會(huì)內(nèi)容。”〔13〕究其根本，當(dāng)代世界各國(guó)行政活動(dòng)的總體趨勢(shì)是更加精細(xì)的專業(yè)化和決策過(guò)程的科學(xué)化，在此基礎(chǔ)上，越來(lái)越多的行政行為都表現(xiàn)出前所未有的前瞻性和清晰明確的過(guò)程性，對(duì)被管理者利益的影響也相應(yīng)的具有了不同程度的可預(yù)見性。這就要求司法機(jī)關(guān)必須更多地關(guān)注行政活動(dòng)的過(guò)程而非局限于結(jié)果，對(duì)行政權(quán)力的控制不能僅停留在事后控制這一環(huán)節(jié),而要在過(guò)程階段更好的避免行政活動(dòng)產(chǎn)生無(wú)法挽回的損失。

二、行政訴訟禁止判決的制度模式

（一）英美等國(guó)的禁令制度

英美兩國(guó)由于在法律制度上的傳承關(guān)系，其禁令制度基本相同，都由Prohibition（禁制令、禁止?fàn)睿┖虸njunc-tion（阻止令、禁制令）兩種禁令構(gòu)成。前者來(lái)源于普通法，最初是英國(guó)高等法院王座分院對(duì)低級(jí)法院和行政機(jī)關(guān)所發(fā)出的特權(quán)命令以禁止它們的越權(quán)行為。今天,普通法中仍存在禁令,但是主要是在程序意義上使用,多用于確定案件管轄、進(jìn)行案件移送等具有司法性質(zhì)的行為。因此,在實(shí)踐中占主導(dǎo)地位的禁令已經(jīng)是衡平法的禁令I(lǐng)njunc-tion，或者說(shuō)，以禁令為表現(xiàn)形式的預(yù)防性救濟(jì)更為突顯地與衡平法聯(lián)系在一起。阻止令，最初是一種由法院發(fā)出的禁止私人和私人團(tuán)體違法行為的命令，主要適用于私法領(lǐng)域。到了1854年，英國(guó)通過(guò)立法把普通法院與衡平法院合并在了一起，阻止令隨即擴(kuò)大適用于公法關(guān)系，用以阻止公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)行為。從內(nèi)容上看，它可以分為限制性禁令（RestrictiveInjunction）和強(qiáng)制性禁令（MandatoryInjunction）。強(qiáng)制性禁令要求被告作出一定行為,而限制性禁令限制被告的行為。從申請(qǐng)主體上來(lái)看，由于阻止令原為禁止私人違法行為的手段，所以既可以是相對(duì)人申請(qǐng)阻止行政機(jī)關(guān)的違法行為，也可以是行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)，以禁止私人的違法行為。例如，英國(guó)一個(gè)賣花人因?yàn)榉恋K交通，被處以100多次的罰金，但因?yàn)榱P金太輕，賣花人置之不理，行政處罰并沒有效果。地方政府就向法院申請(qǐng)阻止令（Injunction），阻止賣花人的這種行為繼續(xù)發(fā)生。〔14〕從時(shí)間上看，依禁令的效力發(fā)生的時(shí)間,可以將禁令分為最后禁令(aPermanentorPerpetualInjunction)和臨時(shí)性禁令(aTemporaryInjunction)。最后禁令僅在當(dāng)事人權(quán)利最后確定，也就是案件審理完畢時(shí)作出;臨時(shí)性禁令是指到一定的日期即失效的禁令(InterimInjunction)即臨時(shí)禁令，或至判決及其它裁決作出之時(shí)為止存在的禁令(In-terlocutoryInjunction)即中間禁令。禁令所采取的形式是向被告本人命令。它的效果在于，不遵守該命令會(huì)被視為藐視法庭罪而受到民事或刑事懲罰。由于禁令是在法律關(guān)系尚未完全確定時(shí)對(duì)一方施加的義務(wù)，且一旦禁令得以簽發(fā)，將對(duì)被告乃至社會(huì)的公共利益造成極大的影響，故禁令的實(shí)際運(yùn)用具有較為嚴(yán)格的條件和審查標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)重要條件就是必須有“不可彌補(bǔ)的損害”。申請(qǐng)人必須向法院證明，不禁令將會(huì)造成無(wú)法挽回的損失。即：一方面，該損失是不能以金錢補(bǔ)償或不能以金錢標(biāo)準(zhǔn)衡量。能夠以金錢標(biāo)準(zhǔn)衡量的損失不得請(qǐng)求禁令；〔15〕另一方面，除頒發(fā)禁令外，法院沒有其他方式能夠?qū)赡茉斐傻纳鲜鰮p害予以保護(hù)。一位美國(guó)法官寫道：“禁令的簽發(fā)比起其他權(quán)利，更為復(fù)雜，特別在疑難案件中，更為危險(xiǎn)。需要法官更多的謹(jǐn)慎、斟酌和認(rèn)真的裁量。申請(qǐng)人的權(quán)利必須明確，且損害必須是即將產(chǎn)生或以傷害脅迫，而法院無(wú)法提供充分或相當(dāng)?shù)木葷?jì)，只有通過(guò)保護(hù)性的預(yù)防性禁令才可避免；否則法院就不會(huì)動(dòng)用禁令。”〔16〕

（二）德日等國(guó)的禁止之訴制度

德日兩國(guó)在行政訴訟實(shí)務(wù)中均承認(rèn)停止作為之訴和預(yù)防性確認(rèn)之訴，二者構(gòu)成了兩國(guó)禁止之訴的主要內(nèi)容。對(duì)此，德國(guó)學(xué)者弗里德赫爾穆•胡芬指出，“如果不能苛求原告必須等到某一負(fù)擔(dān)實(shí)際出現(xiàn)才采取行動(dòng)，就應(yīng)當(dāng)考慮采用預(yù)防性法律保護(hù)。也就是說(shuō)，法院必須預(yù)防性地禁止某一行為，或者至少要確認(rèn)相應(yīng)的法律系存在與否。為此，可以采用預(yù)防性停止作為之訴，或者視情況采用預(yù)防性確認(rèn)之訴。”〔17〕停止作為之訴在德國(guó)系一般給付訴訟的一個(gè)亞類。給付訴訟“系基于公法上之原因，請(qǐng)求行政法院命令對(duì)為一定作為、不作為或容忍給付之訴訟，以積極實(shí)現(xiàn)其請(qǐng)求權(quán)或消極排除違法狀況”。〔18〕給付訴訟有廣義與狹義之分。廣義的給付訴訟包括財(cái)產(chǎn)性給付和非財(cái)產(chǎn)性給付，后者又包括非公權(quán)力性的非財(cái)產(chǎn)性給付、公權(quán)力性的非財(cái)產(chǎn)給付（包括要求行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為或某種特定行為）。狹義的給付訴訟，又稱“一般給付訴訟”，是請(qǐng)求法院命令行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為以外的給付行為，即“為財(cái)產(chǎn)上之給付或請(qǐng)求作成行政處分以外之其他非財(cái)產(chǎn)上給付”。換言之，提起一般給付訴訟請(qǐng)求法院判決的“給付”，可以為財(cái)產(chǎn)上的給付，也可以為非財(cái)產(chǎn)上的給付，但不包括行政處分的作成。顯然，要求行政機(jī)關(guān)不為一定行為的消極給付因其所涉及的是對(duì)一種非行政行為干擾的停止作為或結(jié)束的請(qǐng)求，即屬于此類一般給付之訴。停止作為之訴還可以進(jìn)一步劃分為一般不作為之訴和預(yù)防性不作為之訴。前者是指行政機(jī)關(guān)已為原告認(rèn)系違法之干預(yù)行為，原告起訴請(qǐng)求于將來(lái)不再為此種干預(yù)行為。此類型訴訟通常會(huì)與請(qǐng)求排除已生干預(yù)結(jié)果之請(qǐng)求作為的一般給付之訴合并提起。后者則是行政機(jī)關(guān)尚未為任何干預(yù)行政行為，但原告欲對(duì)將來(lái)第一次面臨威脅之行政干預(yù)，自始即予以防止，因此訴請(qǐng)法院判命相關(guān)行政機(jī)關(guān)不為該項(xiàng)干預(yù)行為。〔19〕在這一點(diǎn)上，日本與德國(guó)不同，其只有預(yù)防性不作為之訴，而沒有一般不作為之訴。預(yù)防性確認(rèn)之訴，“系指原告有特別的確認(rèn)利益時(shí)得提起請(qǐng)求確認(rèn)即將發(fā)生之虞的法律關(guān)系存在、不存在或者未來(lái)不為某行政行為之訴訟。”〔20〕通常情況下，原告必須等待即將作出的行政決定，爾后才能尋求救濟(jì)。“只有當(dāng)事人的權(quán)利受到了消極影響的威脅，并且這些影響將來(lái)再也不可能通過(guò)撤銷之訴或給付之訴予以消除時(shí)，或者存在著導(dǎo)致不可補(bǔ)救的損害危險(xiǎn)時(shí)，才可以考慮采取預(yù)防性法律保護(hù)措施。”〔21〕因此，預(yù)防性確認(rèn)之訴在理論上是對(duì)停止作為之訴的補(bǔ)充，即“倘若所爭(zhēng)議的法律關(guān)系的焦點(diǎn)在于某一特定（未來(lái)的）行為的適法性與否，那么根據(jù)事實(shí)，此事涉及的是對(duì)該行為的（預(yù)防性）制止。適當(dāng)采用的訴訟就是停止作為之訴，它作為給付之訴的亞類，優(yōu)于確認(rèn)之訴。”〔22〕這是因?yàn)椋话愣裕o付訴訟由于其不僅僅限于對(duì)某種法律關(guān)系的確認(rèn)，還能進(jìn)一步對(duì)行政機(jī)關(guān)課以某種具體義務(wù)或針對(duì)具體行為加以限制，因此其對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)比確認(rèn)訴訟更加充分。然而，對(duì)于防御性救濟(jì)制度而言，其目的是要確保某種法律或事實(shí)狀態(tài)不發(fā)生不利于原告的改變，加之此時(shí)又沒有具體成形的行政行為，因而，預(yù)防性確認(rèn)訴訟往往比停止作為之訴在實(shí)踐中更符合原告的訴求，適用范圍更廣，也更容易被法院采用。其結(jié)果就是“停止作為之訴的這種優(yōu)先地位，在實(shí)踐中卻并未得到重視。結(jié)果，預(yù)防性確認(rèn)之訴十分普遍地被用于制止幾乎所有行為、變更和不利影響———且不依賴于具體的法律形式。”〔23〕

（三）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的禁止之訴制度

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟制度深受德國(guó)理論的影響，也是由停止作為之訴與預(yù)防性確認(rèn)訴訟構(gòu)成其防御性權(quán)利救濟(jì)制度。對(duì)于停止作為之訴，蔡志方教授認(rèn)為，“不作為訴訟如系請(qǐng)求被告機(jī)關(guān)將來(lái)不為相同之行政行為者，稱為‘單純不作為訴訟’；若系請(qǐng)求被告機(jī)關(guān)自始擱置不利于原告之違法的單純行政行為，則稱為‘預(yù)防性不作為訴訟’”。〔24〕而預(yù)防性確認(rèn)訴訟同樣系指請(qǐng)求法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作成一定行為，包括行政處分、行政事實(shí)行為以及行政規(guī)則之制訂等。二者的作用都在于“系針對(duì)行政機(jī)關(guān)尚未作成任何行政行為或依法尚不應(yīng)作成任何行政行為，唯恐一旦作成后，提起撤銷、確認(rèn)、義務(wù)等事后救濟(jì)之訴訟，無(wú)法發(fā)揮及時(shí)、有效之救濟(jì)效果，原告不具有容忍行政機(jī)關(guān)作成行政行為之義務(wù)，而認(rèn)有權(quán)利保護(hù)的必要，故提起預(yù)防性不作為之訴。”〔25〕可見，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的預(yù)防性訴訟制度與德國(guó)基本相同。

三、行政訴訟禁止判決的制度構(gòu)建

（一）行政訴訟禁止判決的適用范圍

如前所述，禁止判決作為一種預(yù)防性訴訟，其所針對(duì)的是某種公權(quán)力行為的影響或干擾的停止和結(jié)束的請(qǐng)求權(quán)。因此，它的訴訟標(biāo)的必須是即將發(fā)生，或正在持續(xù)的權(quán)力行為。已經(jīng)做出并產(chǎn)生后果或效果的行政行為只能通過(guò)撤銷之訴、確認(rèn)之訴或賠償之訴來(lái)救濟(jì)。故而，那些已經(jīng)生效的行政行為或是一經(jīng)做出即告完成的即時(shí)性行為是不能夠請(qǐng)求法院作出禁止判決的，例如強(qiáng)制檢查等即時(shí)強(qiáng)制行為、以毆打等暴力方式傷害公民身體的事實(shí)行為以及經(jīng)由簡(jiǎn)易程序作出的現(xiàn)場(chǎng)處罰等行政行為，但是上述行為存在重復(fù)作出可能的除外。常見的可訴行為包括以下幾種。

1.信息、環(huán)保、公共設(shè)施運(yùn)行等事實(shí)行為。實(shí)踐當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常通過(guò)聲明、公告、評(píng)價(jià)、名單等信息行為解決行政管理中存在的問(wèn)題。例如公布不合格食品名單，提示民眾不要購(gòu)買某類商品或從事特定行為等，對(duì)此均可以訴請(qǐng)法院要求行政機(jī)關(guān)停止儲(chǔ)存和傳播該類信息或者禁止行政機(jī)關(guān)再為該項(xiàng)行為。還可以就公共設(shè)施產(chǎn)生的污染排放提出禁止訴訟，例如消防車警笛噪音、公安機(jī)關(guān)因通訊需要架設(shè)的無(wú)線電設(shè)備產(chǎn)生的電磁污染、辦公場(chǎng)所產(chǎn)生的垃圾等。此類案件中需

要注意的是，如果某項(xiàng)公共設(shè)施的建立是通過(guò)審批的，則只能通過(guò)對(duì)該審批提起撤銷之訴救濟(jì)相關(guān)權(quán)益，而不能直接申請(qǐng)要求行政機(jī)關(guān)在被批準(zhǔn)事項(xiàng)的范圍內(nèi)停止作為的禁止訴訟。2.包括內(nèi)部行政行為、制定規(guī)范行為在內(nèi)的行政行為。目前，我國(guó)行政訴訟法還沒有將內(nèi)部行政行為納入受案范圍，但是如果經(jīng)過(guò)訴訟法的修改，能夠?qū)㈤_除、辭退、檔案行為等納入受案范圍的話，那么這種行政內(nèi)部關(guān)系的不利負(fù)擔(dān)也應(yīng)是適當(dāng)?shù)慕古袥Q的訴請(qǐng)之一。例如試圖調(diào)離、開除某個(gè)公職人員的行為；某個(gè)不利的事項(xiàng)將被載入人事檔案的行為等。類似的還有制定規(guī)范的行為，雖然目前也不是行政訴訟的受案范圍，但是如果排除這一因素，那么當(dāng)一個(gè)規(guī)范的制定會(huì)對(duì)相對(duì)人的某項(xiàng)確定的、具體的利益產(chǎn)生不利影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許其向法院要求作出禁止該規(guī)定出臺(tái)的訴求。在針對(duì)其他行政行為提出的預(yù)防性訴求中，需要注意的是，一般而言，行政行為在公布并送達(dá)之后其效力才是確定的，相對(duì)人的權(quán)益也才有可救濟(jì)的內(nèi)容。因此，針對(duì)一個(gè)行政行為的預(yù)防性訴訟，必須在特殊的情況下才能夠具備適法性：其一，該行政行為的前期效力已經(jīng)非常顯著，以至于不應(yīng)苛求原告必須等待相應(yīng)的決定最終作出之后才能采取救濟(jì)手段；其二，一旦行政行為作出，其造成的損失將無(wú)法彌補(bǔ)，或者說(shuō)通過(guò)其他救濟(jì)手段無(wú)法有效救濟(jì)。例如一個(gè)采伐林木等自然資源的許可；一個(gè)批準(zhǔn)某項(xiàng)工程的規(guī)劃；一個(gè)信息公開行為等等，這些行為一旦作出，都有可能造成某種特定的即成事實(shí)，從而無(wú)法通過(guò)事后手段有效救濟(jì)。綜合以上兩點(diǎn)可以看出，適用禁止判決的核心在于：如果通過(guò)事后權(quán)利保護(hù)或是暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)能夠?qū)?quán)利進(jìn)行救濟(jì)，預(yù)防性權(quán)利保護(hù)就沒有存在的必要。

（二）行政訴訟禁止判決的原告資格

一般情況而言，行政訴訟的原告應(yīng)當(dāng)與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系。這種利害關(guān)系對(duì)于已經(jīng)作出的行政行為而言是相對(duì)比較明確的，但是對(duì)于尚未作出的行政行為或事實(shí)行為如何確定是否有利害關(guān)系則是一個(gè)需要探討的問(wèn)題。我們認(rèn)為，提起禁止訴訟的原告資格應(yīng)當(dāng)符合以下條件。

1.被侵害權(quán)利的具體性。由于民眾訴訟不可能被一般的允許，所以在這里需要強(qiáng)調(diào)的原則仍然是原告必須處在某個(gè)具體的法律關(guān)系中，這種法律關(guān)系可分為三類。第一類是某項(xiàng)具體的公民權(quán)被事實(shí)行為所侵害。當(dāng)某個(gè)侵害公民權(quán)益的事實(shí)行為發(fā)生并處在持續(xù)狀態(tài)時(shí)，必然意味著某項(xiàng)被法律所保護(hù)的基本權(quán)利受到了妨礙。例如，在噪音污染事件中，公民的休息權(quán)可能因此受到了侵害；而在某個(gè)公告行為中，可能其名譽(yù)權(quán)受到了侵害。如果沒有任何受法律保護(hù)的權(quán)益被侵害，則其不具備原告資格。第二類是通過(guò)法律條文、合同、行政允諾或其他行政行為可以證明原告與某項(xiàng)即將作出但尚未發(fā)生效力的行政行為具有特定的法律上的關(guān)系。例如，行政機(jī)關(guān)將要批準(zhǔn)的某項(xiàng)規(guī)劃與旁邊的住宅存在相鄰關(guān)系，基于相鄰關(guān)系而提出訴訟；或者行政機(jī)關(guān)將要作出的某項(xiàng)許可與現(xiàn)有被許可者存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系或受到已有合同的約束，基于這種關(guān)系或約束而提起訴訟。第三類是行政行為的前期效力已經(jīng)明顯影響或嚴(yán)重威脅到原告的合法權(quán)益。例如某項(xiàng)即將作出的將某一企業(yè)與另一企業(yè)合并的行政行為，可能事先已經(jīng)對(duì)該企業(yè)的經(jīng)營(yíng)有很大影響；或者某個(gè)具有較大影響的事件引發(fā)的對(duì)相對(duì)人即將作出的處罰，可能在未作出前已經(jīng)對(duì)其造成了不利影響。

2.存在預(yù)防性法律保護(hù)的必要。該原則強(qiáng)調(diào)的是如果一項(xiàng)權(quán)利通過(guò)臨時(shí)性權(quán)利保護(hù)或者是事后權(quán)利保護(hù)可以救濟(jì)的話，那就應(yīng)當(dāng)排除預(yù)防性法律保護(hù)。因?yàn)轭A(yù)防性法律保護(hù)意味著對(duì)尚未終結(jié)的行政決定的干預(yù)和對(duì)復(fù)議程序的規(guī)避，二者對(duì)司法機(jī)關(guān)都存在較大風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)，以下兩種情況應(yīng)當(dāng)駁回原告就禁止判決提出的起訴。一是原告能夠通過(guò)復(fù)議或撤銷之訴、履責(zé)之訴、變更之訴等保護(hù)其權(quán)利。此種情況意味著行政行為已經(jīng)存在，或其狀態(tài)已經(jīng)確定，因而禁止之訴的適用就是不適當(dāng)?shù)摹６窃嫦Ｍ沟牟焕绊懴祷谥暗囊粋€(gè)行政行為，或受到某個(gè)行政行為的羈束。例如在一個(gè)要求行政機(jī)關(guān)拆除無(wú)線電設(shè)備的訴求中，如果該設(shè)備的存在系基于某項(xiàng)行政許可，則原告只能針對(duì)該許可提出撤銷之訴。此種情況下，對(duì)許可行為的撤銷之訴完全可以救濟(jì)其權(quán)利。

（三）行政訴訟禁止判決的適用條件

禁止判決的特殊性，決定了對(duì)他的適用應(yīng)當(dāng)持相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。一般而言，法院應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)要件進(jìn)行審查。

1.是否存在不可彌補(bǔ)的損害。申請(qǐng)人必須向法院證明，不禁止某項(xiàng)行為將會(huì)造成無(wú)法挽回的損失。所謂的“無(wú)法挽回”是指這種損失將會(huì)成為既定事實(shí)或者無(wú)法用金錢衡量或者雖然可以用金錢彌補(bǔ)但對(duì)于承擔(dān)該義務(wù)的主體而言數(shù)額巨大，難以履行。例如在基于相鄰關(guān)系對(duì)某項(xiàng)影響采光的建筑的規(guī)劃審批提出的訴訟中，如果該規(guī)劃已經(jīng)作出甚至房屋已經(jīng)建成，則只能采用情況判決加以救濟(jì)，但該建筑本身及其對(duì)采光權(quán)的影響就將成為既定事實(shí)；在對(duì)針對(duì)噪聲或電磁污染提起的訴訟中，生命健康的損害是無(wú)法用金錢衡量的；再如許可人獲得的對(duì)珍貴林木的砍伐許可由于實(shí)體或程序上的非法，如不及時(shí)制止，等待林木砍伐過(guò)后再提起訴訟，確認(rèn)違法、進(jìn)行罰款或責(zé)令賠償則雖然可以在一定程度上彌補(bǔ)損害，但是高昂的數(shù)額對(duì)被訴許可人或是行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)都將是難以承受的。

2.是否存在容忍義務(wù)。此處要求法院在是否作出禁止判決時(shí)，要對(duì)申請(qǐng)人被損害的利益與被申請(qǐng)人因禁止判決可能遭受損害的利益以及申請(qǐng)人被損害的利益與公共利益行進(jìn)行權(quán)衡。因?yàn)榻?jīng)常會(huì)出現(xiàn)這樣的狀況：申請(qǐng)人遭受了損害，但實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上被申請(qǐng)人或者第三人由于遵守該禁止判決而遭受的損害或是公共利益因此而遭受到的損害。例如，申請(qǐng)人想要申請(qǐng)禁止被申請(qǐng)人對(duì)設(shè)立某工廠的審批，理由是該工廠的煙會(huì)給申請(qǐng)人的莊稼造成1年大約1000元的損失。如果該廠本身系引資200萬(wàn)美元，而且撤銷它會(huì)損害對(duì)于國(guó)家很重要的礦產(chǎn)的生產(chǎn)，并將明顯減慢該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，那么就應(yīng)當(dāng)考慮駁回申請(qǐng)人的訴求。在美國(guó)，其禁令的也確立類似的衡量原則：適用禁令給被告帶來(lái)的不利要小于不適用禁令給原告帶來(lái)的不利。〔26〕在德國(guó)法上也有類似的判例，申請(qǐng)人請(qǐng)求禁止政府在距其家門很近的地方擺放垃圾桶，而訴訟中，政府提出經(jīng)過(guò)對(duì)該地區(qū)所需垃圾桶數(shù)量的統(tǒng)計(jì)和合理位置的測(cè)算，該位置是必須的。據(jù)此，法院以原告應(yīng)當(dāng)為公共利益的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)容忍義務(wù)而拒絕作出禁止判決。當(dāng)然，該原則適用的前提是行政行為違法性較小或僅存在瑕疵，如果行為本身的存在重大明顯違法則另當(dāng)別論。

3.行政行為是否存在重大明顯違法。眾所周知，重大明顯違法是無(wú)效行政決定的根本特征。對(duì)于無(wú)效行為，相對(duì)人沒有必須服從的義務(wù)，并且不必等待該行政行為的撤銷，可以直接主張?jiān)撔袨榈倪`法，請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)葯?quán)利救濟(jì)，且不受時(shí)效限制。整體上看，行政行為的違法性從輕微瑕疵到重大明顯違法，隨著違法程度的增高，公民的容忍義務(wù)逐漸降低，二者呈反比態(tài)勢(shì)。可以據(jù)此推論，如果一個(gè)尚未作出但能夠斷定一旦作出將明顯違法的行政行為，公民對(duì)此也是沒有容忍義務(wù)的，此時(shí)，為防止該行為可能帶來(lái)的不利影響，應(yīng)當(dāng)允許公民申請(qǐng)法院作出禁止該行為的判決。需要說(shuō)明的是，訴訟過(guò)程中，對(duì)以上幾點(diǎn)的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)。也就是說(shuō)，原告必須就行政行為的違法性和該行為對(duì)其合法權(quán)益的嚴(yán)重侵害性舉證，在此基礎(chǔ)上由被告對(duì)行為的合法性提供證據(jù)。如果二者均舉證不能，則原告承擔(dān)敗訴后果。

（四）行政訴訟禁止判決的作出形式

在德日等國(guó)，禁止判決分為停止作為之訴和預(yù)防性確認(rèn)之訴，二者在判決形態(tài)上是不一樣的。理論上，前者適用于行政事實(shí)行為，后者作為給付之訴的補(bǔ)充適用于其他行政行為。但是，這一區(qū)別在司法實(shí)踐中并不具有明顯的影響，二者經(jīng)常并列地適用于類似相關(guān)案件中。對(duì)于我國(guó)而言，由于并沒有一般給付之訴與確認(rèn)之訴在訴訟類別上的劃分，已有的確認(rèn)之訴有明確的含義并且針對(duì)的都是已經(jīng)作出的行政行為，即：確認(rèn)合法、有效判決；確認(rèn)違法或無(wú)效、不成立判決；確認(rèn)被訴行為違法的判決,并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，也就是情況判決。鑒于此，我國(guó)更沒有必要將針對(duì)預(yù)防性訴訟作出的判決劃分為停止作為之訴與預(yù)防性確認(rèn)之訴。由此，經(jīng)過(guò)審判程序，如果法院認(rèn)定原告的訴訟請(qǐng)求具備理由，符合禁止判決的適用條件，就應(yīng)當(dāng)依原告的訴訟請(qǐng)求，作出行政訴訟禁止判決，禁止行政機(jī)關(guān)作出或禁止其繼續(xù)作出某種行政行為或事實(shí)行為。具體來(lái)說(shuō)，在禁止判決的文書中，對(duì)于即將作出的違法行政行為法院應(yīng)在主文部分寫明：“判決禁止被告作出（某行政行為）……”或“被告不得作出（某行政行為）……”；對(duì)于處于持續(xù)狀態(tài)的侵權(quán)行政事實(shí)行為，應(yīng)當(dāng)在主文部分寫明：“判決被告停止（某事實(shí)行為）……”例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法院判命行政機(jī)關(guān)不為一定行為，其判決內(nèi)容如下：“被告不得為原告之企業(yè)游走于法律邊緣之主張。訴訟費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān)。”或者：“被告在相關(guān)捐贈(zèng)行為完成前，不得進(jìn)行某市某路某號(hào)至某號(hào)間人行步道之改建工程。訴訟費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān)。”〔27〕而對(duì)于一個(gè)已經(jīng)作出并被確認(rèn)違法或被撤銷的行政行為，如該行為有可能被重復(fù)作出，則有必要作出禁止重作判決，法院一般應(yīng)當(dāng)指出：“判決撤銷被告行政機(jī)關(guān)的某行政行為或確認(rèn)某行政行為違法，并禁止你機(jī)關(guān)（在確定的范圍內(nèi)）重復(fù)作出該行政行為。”

值得注意的是，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)原告的請(qǐng)求具有裁量余地，案情尚未達(dá)到可為直接作出裁判的程度，法院可以作出“答復(fù)判決”，要求行政機(jī)關(guān)在采取行動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意法院的法律見解，并就此答復(fù)相對(duì)人，而不直接禁止行政機(jī)關(guān)的某項(xiàng)行為。也就是類似于德國(guó)《行政法院法》第113條第5項(xiàng)第2段規(guī)定的：“在其他情況下，法院宣判行政機(jī)關(guān)有義務(wù)依照法院的法律意見，給予原告答復(fù)處理。