行政管理支出增長的原因分析
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對于行政管理支出的增長，不同的學者給予了不同的解釋，形成了不同的理論。國外與行政管理支出增長相關的理論主要表現在：瓦格納的政府活動擴張論、皮考克和威斯曼的梯度漸進增長論、馬斯格雷夫和羅斯托的經濟發展階段論、尼斯卡南和塔洛克等人的公共選擇論、政府失敗理論。
1.瓦格納的政府活動擴張論。瓦格納的政府活動擴張論也稱為瓦格納法則，它認為:人均收入的提高，財政支出占GDP的比重也隨著提高；隨著經濟的發展，政府支出必定比產出以更快的比率增長；政府活動不斷擴張所帶來的公共支出不斷增長，是社會經濟發展的一個客觀規律。根據他的分析，隨著政府提供的公共物品的范圍越來越大，數量越來越多，諸如銀行、交通、文化、衛生與福利等項目如果交由私人部門經營就很容易因私人壟斷或供給不足引發社會不穩定。把越來越多的公共物品的提供納入政府的職能范圍，就導致政府的公共支出不斷增加。這同樣可以用來分析行政管理支出增長的原因。
2.皮考克和威斯曼的梯度漸進增長論。這一理論認為：在正常年份財政支出呈現一種漸進的上升趨勢，只有當社會經歷“激變”如戰爭、衰退、危機等情況時，公共支出才會大幅上升，而當社會趨于平穩后，支出水平將會下降，但一般不會再回到原來的水平。皮考克和威斯曼將導致公共支出漸進增長的因素歸為兩類：一是內在因素，隨著社會的發展，國民生產總值的增加，在不改變整個社會平均稅率的前提下，稅收水平會隨著國民收入的增加而自動增加，而且由于具有累進性的所得稅在整個稅收中所占比重較大，使得稅收的增長水平往往高于國民生產總值的增長水平，并且在正常年份，由于沒有任何激變因素，這個狀況會一直維持。在稅收收入不斷增長的刺激下，追求政治權力最大化的政府總是喜歡多支出的，因此公共支出呈現出一種漸進的增長趨勢。二是外在因素，在激變時期，納稅人有可能接受更重的稅收負擔，私人的稅收容忍水平將會提高，政府支出也就可能較大地增加，從而整個公共支出在漸進的過程中呈現出一個上升的臺階。當社會激變時期過去后，公共支出水平就會下降，但政府不會輕易容許已經上升的稅收水平下降到原有狀況，因此公共支出會下降，但不會降到原有的水平。
3.馬斯格雷夫和羅斯托的經濟發展階段論。馬斯格雷夫和羅斯托利用經濟發展階段論來解釋公共支出增長的原因。他們從經濟發展的早期、中期和成熟期三個階段分別揭示公共支出增長的原因。在經濟發展的早期階段，政府要投入到交通、通信、水利等基礎設施建設中，以此來帶動私人資本的投資，為經濟發展創造比較好的外部環境，在這一個階段公共資本的作用很大，公共支出必然增長。在經濟發展的中期階段，隨著那些要由政府提供的具有較大的外部正效應的基礎設施基本建成，政府投資轉向對私人投資起補充方面，公共支出可能下降。但是由于這一時期市場失靈的問題日益突出，要求政府加強對經濟的干預，而對經濟的干預很明顯也是要增加公共支出的。在經濟進入成熟期階段之后，政府的投入會轉向以教育、保健和社會福利為主，而這些旨在進行福利再分配的政策性支出的增長會大大超過其他項目的公共支出的增長，這進一步使得公共支出的增長速度加快，甚至快于國民生產總值的增長速度。
4.尼斯卡南和塔洛克等人的公共選擇論。公共選擇學派認為，官員和其他所有人一樣，都是效用最大化者。官員效用函數變量包括薪金、為他工作的職員人數和薪金、聲譽、額外收入、權力地位、現代化的辦公設施、公費活動等。為了達到效用最大化，機構規模越大，官員們的權利就越大。由此造成政府行政管理支出規模不斷擴大。具體來說，導致公共支出增長的主要因素存在于以下幾個方面:1.政府作為公共物品的提供者導致公共支出增長；2.政府作為收入和財富的再分配者導致公共支出增長；3.利益集團的存在導致公共支出增長；4.官僚的存在導致公共支出增長；5.財政幻覺的存在導致公共支出增長。5.政府失敗理論。政府失敗理論認為政府的干預政策在某種程度上彌補了市場缺陷，糾正了市場失靈，但政府本身的行為也存在局限性，政府同樣也會失敗。市場解決不好的問題，政府也不一定能夠解決好，而且政府失敗會給社會帶來更大的災難和造成更大的資源浪費。政府失敗的類型之一是公共物品供給的低效率，其供給低效率的原因有三點，這幾點因素在某種意義上說也是行政管理支出規模趨于增長的原因：(1)政府機構及其官員缺乏追求利潤的動機；(2)政府部門壟斷了公共物品的供給，缺乏競爭機制；(3)監督機制的缺陷。
二、我國目前行政管理支出增長的現狀
1.我國行政管理支出規模迅速膨脹。從表1可以看出，在改革開放支出的1978年，我國的行政管理費是52.90億元，到2006年已經增加到7571.05億元，在總量上增長了142.12倍。從相對比重上看，行政管理支出占財政支出的比重從1978年的4.71%增加到2006年的18.73%，增加14.02個百分點，雖然在1995年、1996年行政管理支出占財政支出的比重呈現下降的趨勢，但2001年以后這一比重再次呈現逐年遞增的趨勢。行政管理支出占GDP的比重也是呈逐年遞增趨勢，比重從1978年的1.45%增長到2006年的3.5%，比重增加了2.05個百分點。從2007年到2010年的情況來看，由一般公共服務支出、外交和公共安全支出三部分構成的行政管理支出占財政支出的比重在17%到24%之間，占GDP的比重在4.0%左右，跟2007年之前的數據存在較大出入，由于新舊統計口徑不同，前后數據不具可比性。
2.行政管理支出增長速度過快。從表1中我們可以看到，行政管理支出占財政支出的比重由改革開放初期的4.7％上升到2006年的18.7％，而且其增長速度也快于財政支出。1990年的財政總支出為3083.59億元，行政管理費用支出414.56億元；到2006年，財政總支出達到40422.73億元，而行政管理費用支出則上升到7571.05億元。17年間，財政支出增長了12.11倍，行政管理支出增長了17.26倍。利用“行政管理支出彈性”這一動態指標可以反映行政管理支出增長與財政支出增長之間的關系。其計算公式為：行政管理支出彈性=行政管理支出增長率/財政支出增長率一般隨著財政支出的增長，行政管理支出也會相應地增長。但是由于行政管理支出屬于純消耗性支出，增長速度應小于財政支出的增長速度。表3中的數據顯示，20世紀80年代以來我國行政管理支出彈性大多年份都在1以上，其中最高的是1986年，竟達到了2.86。只有1983年、1987年、1990年、1995年、1997年和2002年這六個年份的支出彈性小于1，也就是這幾個年份的行政管理支出的增長相對比較合理，這說明了財政支出增長的相當一部分都被用于行政管理支出的增長。
三、我國行政管理支出增長的原因
1.社會需求的不斷擴大。根據瓦格納法則,隨著人均收入的提高,公共支出也不斷增長，這用在我國同樣也是適合的。隨著我國經濟的發展，財政收入的增加，財政支出也相應的增加，社會對政府行政管理的要求也越來越高。現階段，我國經濟增長的速度和質量在不斷提高，因此在公共支出中占有重要位置的行政管理支出也不可避免的攀升。政府行政機構作為公共物品的提供者，必須滿足人民日益增長的物質需要。客觀上，由于社會是一個動態發展著的過程，在前進的每一個步伐中人民都會對政府提出許多新的要求，各級政府用于提供公共物品和社會服務的成本也就會進一步提高。同時，隨著人口流動的越來越頻繁，使得各級政府用于維護社會穩定、管理各種社會事務的行政管理支出也不斷提高。人民在各方面對增幅提出了更高的要求，而政府在滿足人民在這些方面的需求的時候，往往會導致行政管理支出的不斷膨脹。
2.機構臃腫，人員冗雜導致行政管理支出膨脹。改革開放以來，我國行政管理體制改革已取得一定成效，但是由于行政管理體制改革是一項極為復雜的系統性工程，受客觀環境的影響和條件的制約，現行行政管理體制仍然具有階段性和過渡性的特點，尤其是在政府層級管理體制方面還存在著不少問題，其突出表現在行政層級過多:在中央以下設省(直轄市、自治區)、地(市)、縣(市)、鄉(鎮)四個行政管理層級，層級數量過多。我國政府不僅層級過多，同時機構也很臃腫。行政層級過多，機構臃腫，必然導致行政成本過高，增加財政負擔。另一方面，我國行政管理支出之所以不斷增長，很大一部分是消耗在人頭費上，由其是2000年以后逐步提高公務員的工資和福利待遇，導致中國行政管理支出呈直線上升的趨勢。據最保守的估計，全國官員每年用于公款吃喝的消費在2000億元以上，每年的公車開銷也不低于2000億元，相當于一年吞掉一個三峽工程。在政府工作人員安排方面，人均行政管理支出居高不下，據統計，2002年我國的稅收是1.5萬億元，進行稅收征收工作的稅務系統人員是100萬人。而美國的稅收遠高于中國，其稅務人員僅為10萬人。無論是從縱向上看還是從橫向上比較，中國的官民比例都處于失調狀態。財政供養人口猛增，直接造成我國行政管理支出呈直線上升趨勢。
3.公共預算制度的不完善。我國公共預算制度的不完善主要表現在以下幾個方面：第一，目前中國的公共預算制度對行政管理支出的約束還是比較薄弱的。從中國目前的情況來看，包括行政管理支出在內的政府支出仍然是政府的“機密”，即使是一年一度的人民代表大會上提交的公共支出也只是一個粗略的框架性方案，進一步的支出并沒有列支，許多人大代表根本就看不懂，更談不上提出意見進行有效的監督。第二，長期沿用基數預算法存在嚴重的不合理。中國確定行政管理支出的主要方法是“基數法”，這一方法是按人頭確定支出定額，并在一定基數基礎上按一定速度遞增，不能客觀反映行政管理支出的動態發展。同時各級政府和部門作為理性經濟人，力圖實現本地區、本部門的預算最大化的目標也使得行政管理支出的不斷增長得到強化。第三，預算外資金的使用游離于預算之外。預算外資金盡管名義上屬于財政資金，但是其所有權和使用權卻掌握在實際擁有它的各種機構手中，同時預算外資金沒有被納入到預算管理，不需要通過預算的審核和批準，因而使用的隨意性很大，游離于監督機構之外。
4.監督乏力，公務浪費現象嚴重。在我國，人大、紀檢、監察、審計及輿論等對政府行為的監督一應俱全，但是存在著監管力度不大的問題。我國的《預算法》明確規定了各級人大對政府開支具有監督權，但在現實中這一制度并沒有得到較好的落實，使行政經費，尤其是公務經費沒有受到很好的監管。近年來，在我國行政管理支出中，人員經費所占比重呈下降趨勢，而公務經費所占比重呈上升趨勢，尤其是辦公費、交通費、交通工具購置費、招待費和購置費等上升過快，浪費嚴重。這是導致行政成本過高，行政管理支出上升過快的直接原因。公務浪費的形式主要有：第一，各種形式主義的浪費，如節日工程、形象工程、政績工程等。第二，豪華辦公的浪費。第三，政府會議的浪費。中國每年各級機關的會議不勝其多。近年來，會議規格、標準和檔次還在不斷升高，有些則演變成為變相的公費旅游。第四，公務用車的浪費。現在超標準配車的現象得到一定程度的遏制，但是超范圍配車的現象仍然很嚴重。據調查，公車使用費、養護費和維修費等一般是占政府機關各項支出的16%左右。第五，公務接待的浪費。據不完全統計，目前基層政府公款吃喝、公務接待費用一般占到本級政府機關各項支出的14%左右。第六，考察、培訓的浪費。我國的公務員，往往是一般公務員在國內進行考察培訓，領導干部在國外進行考察培訓，從實際的效果看，國內的培訓還尚有一定作用，國外的考察培訓則有形無實，更多的是一種待遇，形成財政資金的巨大浪費。
四、我國行政管理支出增長的適度性分析
1.我國與世界上其他國家比較。根據國際貨幣基金組織2007年前后對部分國家行政管理支出所進行的統計，發達國家的行政管理支出數據占中央財政支出比重平均值是11.48%，發展中國家的行政管理支出占中央財政支出比重平均值為13.45%。而我國在2006年的行政管理支出占財政支出的比重是18.69%，2007年的行政管理支出占財政支出的比重是24.54。通過實證分析，無論是與發達國家還是發展中國家相比，我們國家高達18.69%和24.54%的行政管理支出占財政支出的比重都是很高的。總之，從與世界上發達國家和其他發展中國家的比較來看，我國行政管理支出的數量和增長是不合理的。
2.我國財政支出內部結構中行政管理支出和其他支出比較。由于我國財政收支科目的變化，從1995年到2006年的財政支出內部的結構看，行政管理支出和其他支出的比較主要是與民生相關的支出進行比較。行政管理支出占財政支出的比重大于基本經濟建設支出、支農支出和社會保障支出占財政支出的比重。同時，行政管理支出是一種消耗性支出，本身不會直接創造社會物質財富，純屬社會財富的消耗，因此這類支出越少越好。而事實上行政管理支出與其他用于民生方面的支出相比具有更大規模，顯示出了行政管理支出的不合理性。在當前中國社會中，我國政府應該大力發展民生事業，要在科教文衛、農業、社會保障等與人民生活密切相關的支出方面有更多的側重，同時努力降低行政管理支出。
3.我國行政管理支出效率分析。行政管理支出的效率包括兩個方面：配置效率和管理效率。配置效率是指在政府行政管理職能范圍既定的條件下，行政管理支出的邊際成本等于行政管理支出的邊際收益，使行政管理支出的數量達到最優。管理效率是指行政管理成本收益之比，成本就是政府在履行職能的過程中投入或耗費的社會資源，而收益就是政府提供服務的數量和質量。根據成本—效益理論，在有效率的前提下，既定服務的提高只需要投入較少的固定成本，高于某個臨界值的成本增量對于服務數量的增加和服務質量的改進可能毫無幫助，這樣就導致經濟上的無效率。一旦某個水平的行政經費足以提供必要數量和質量的服務，超出這個水平的支出就會成為純粹的浪費。根據我國的實際情況來看，我國當前行政費用上存在著巨大的浪費。每年政府用于“三公”支出的數量不斷增加，而這些支出往往在實際中存在著巨大不浪費和配置的不合理。在這些行政管理被不合理使用的同時，人民并沒有享受到更好的服務。這樣就顯示了我國行政管理支出的低效率。
作者：貢天國單位：廈門大學公共事務學院
