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本文作者：高抗顧金喜雷曉東作者單位：浙江省委黨校公共管理教研部

縱觀建國后我國地方行政體制演變，前期主要表現(xiàn)為一種弱規(guī)范性下的強(qiáng)制性制度變遷，即主要通過個人意志、行政權(quán)力和立法手段等外在強(qiáng)制力推進(jìn)地方行政體制變革創(chuàng)新的一種制度變遷方式。而新時期則主要是一種強(qiáng)規(guī)范性下的誘致性制度變遷，即主要通過各種外在動力機(jī)制的自發(fā)力量產(chǎn)生的誘導(dǎo)力推進(jìn)體制變革創(chuàng)新的一種制度變遷方式，是各種有利因素逐漸累積，各種互補(bǔ)性的制度安排之間形成動力機(jī)制，然后從量變到質(zhì)變水到渠成的促使制度變革的過程。歸根結(jié)底，這種變革日益遵循其自身的客觀規(guī)律，其科學(xué)化程度日益提高。簡言之，我國當(dāng)代地方行政體制演變主要體現(xiàn)了如下幾方面的規(guī)律性演變趨勢:

個體偶然性因素的影響力呈邊際遞減

行政區(qū)劃、管理層級與行政建制的劃分、調(diào)整與演變，既受必然性、經(jīng)常性因素的制約，也受偶然性、臨時性因素的影響。建國后我國地方行政體制變革在較長的一段時期內(nèi)都受到了偶然性甚至是個人因素的影響，特別是由于個人權(quán)威過大，出現(xiàn)了黨的代表大會、人民代表大會的權(quán)威根本就不及黨主席個人權(quán)威的現(xiàn)象。“一般來說，制度在運(yùn)行的過程中會遇到來自權(quán)力的侵?jǐn)_甚至破壞，如果不賦予制度有效的權(quán)威，權(quán)力就會穿越制度的屏障，造成制度的失敗”。②建國至1976年結(jié)束這段時間內(nèi)，這種由于個人權(quán)威而造成制度失敗的現(xiàn)象在地方行政體制的演變過程中大量存在，因而使得體制變革本身無法遵循與宏觀政治生態(tài)互動的規(guī)律。但隨著的結(jié)束，這種因偶然的個人因素特別是個人主觀因素影響制度的現(xiàn)象逐漸減少，呈邊際遞減趨勢;而行政體制變革的制度性、科學(xué)性卻隨之提升，呈邊際遞增趨勢。

地方行政體制變革逐漸向誘致性制度變遷

特別是省管縣體制的推廣，歸根結(jié)底是行政體制與宏觀政治生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)互動的結(jié)果，地方行政體制變革更多的反映了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本規(guī)律，遵循了中央集權(quán)和地方分權(quán)適度性和國家權(quán)力行使的有效性原則，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。因此，說到底這種變遷是經(jīng)濟(jì)市場化改革縱深發(fā)展的必然結(jié)果。換言之，乃是經(jīng)濟(jì)、政治、社會相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)和促進(jìn)的必然結(jié)果，也是遵循地方行政體制變革規(guī)律和歷史進(jìn)步的表現(xiàn)。究其根本，隨著宏觀政治生態(tài)環(huán)境的變遷，特別是民營經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，市管縣曾經(jīng)賴以支撐的經(jīng)濟(jì)要素及其制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了改變甚至消退。經(jīng)濟(jì)要素的改變無疑是行政體制變革的關(guān)鍵因素，誠如里格斯教授所指出的，“一個國家的公共行政模式基本上是由該國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定、所塑造的……經(jīng)濟(jì)要素是影響一個國家公共行政的第一要素”。③當(dāng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步強(qiáng)大，甚至不少縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力超越市本級之際，而在行政體制上卻還實(shí)行市管縣的話，那么勢必阻礙縣域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，從而對行政體制改革提出必然要求。而隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的縱深化發(fā)展，這種客觀必然性更加明顯，對市管縣體制改革的呼聲更高、要求也必然更加強(qiáng)烈。因此，市管縣體制的弊端顯現(xiàn)和省管縣體制的興起歸根結(jié)底乃是宏觀政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境變遷的結(jié)果，正是在這樣的背景下，才產(chǎn)生了要解決省、市、縣三者之間矛盾關(guān)系的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，也恰是“縣域經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，才會有省管縣的要求”。④因此，省管縣體制說到底乃是一種需求誘致性制度變遷，在提升制度整體功能之際，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

變革的分權(quán)化趨勢日益凸顯

浙江四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和新一輪擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革取得了舉世矚目的成效，其核心特征其實(shí)就是分權(quán)化改革。特別是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革與“中心鎮(zhèn)”建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，地方行政體制中這種分權(quán)化改革的特征就更明顯。歸根結(jié)底，分權(quán)化改革既是市場化改革的必然結(jié)果，也是政治發(fā)展與政治民主化的必然趨勢:首先，從動力因素看，經(jīng)濟(jì)市場化是地方行政體制分權(quán)化改革的原動力。市場經(jīng)濟(jì)作為規(guī)則經(jīng)濟(jì)遵循等利害交換的市場法則，它極大的釋放了人性中逐利的一面，張揚(yáng)的是人性中趨利避害的功利計(jì)算的能力，而非嚴(yán)格管控的威權(quán)體制。這瓦解了我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下嚴(yán)格管控的行政體制的桎梏，逐漸消解了地方行政體制嚴(yán)格管控的社會功能，導(dǎo)致地方政府職能不得不轉(zhuǎn)變創(chuàng)新、積極回應(yīng)市場化改革并向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。其次，從變遷方式看，分權(quán)化改革是政府管理積極主動創(chuàng)新，回應(yīng)市場化縱深發(fā)展的必然結(jié)果。而且，分權(quán)化改革也是地方政府順應(yīng)政治發(fā)展與政治民主化歷史趨勢、主動創(chuàng)新的結(jié)果。①政治民主化和現(xiàn)代化的一個核心特征就是傳統(tǒng)科層制的逐漸瓦解，行政管理體制逐漸扁平化，政治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，政治、經(jīng)濟(jì)與社會都更趨平等，政治活動制度化、科學(xué)化、民主化程度不斷增強(qiáng)。地方行政體制分權(quán)化改革說到底也是這種政治民主化與政治現(xiàn)代化的客觀結(jié)果，而且這代表了一種人類社會歷史的新趨勢，也必將是今后地方行政體制變革的歷史大趨勢。

政府職能的科學(xué)配置成為改革核心

建國以來我國行政體制改革多數(shù)以精簡機(jī)構(gòu)人員為重點(diǎn)，但政府職能轉(zhuǎn)變卻滯后于現(xiàn)實(shí)以致行政體制改革始終陷于“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。隨著市場化改革的縱深發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)因素對行政體制改革和政府職能變遷提出了必然要求。封閉、僵化、全能、嚴(yán)格管控的傳統(tǒng)行政體制逐漸向公開透明、開放靈活、有限、回應(yīng)、服務(wù)的現(xiàn)代行政體制轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國的地方行政體制組織形態(tài)與結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，行政層級、機(jī)構(gòu)與人員削減的難度和阻力都非常大，但政府職能科學(xué)配置的壓力卻相對小些，也更易于操作。就省管縣體制的縱深發(fā)展而言，它更多的是省市縣各個層級政府之間權(quán)限與資源的重新配置問題，事實(shí)上并非行政層級的調(diào)整。而國務(wù)院的大部制改革，其核心說到底也是政府職能的科學(xué)再配置問題，而非簡單的人員與機(jī)構(gòu)精簡。與此同時，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，各級地方政府勢必不斷凸顯各自的公共服務(wù)職能，這是地方政府塑造良好政府形象、打造政府比較競爭優(yōu)勢、獲取經(jīng)濟(jì)社會先發(fā)優(yōu)勢的必然要求。當(dāng)前，全國各級地方政府積極探索新的公共服務(wù)方式，建立綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，推行“一站式辦公、一條龍服務(wù)、并聯(lián)式審批、陽光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的運(yùn)行模式，大大提高了行政效率和社會效益。②但歸根結(jié)底就是以優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)搶占經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，而這種趨勢在今后必將更加明顯。