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農(nóng)民管理土地的水平越來越高，隨著改革開放、科技興農(nóng)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等政策的深入推進(jìn)。外出務(wù)工經(jīng)商的能力日愈增強(qiáng)，溫飽問題不再是貧困山區(qū)農(nóng)村焦點(diǎn)和難點(diǎn)。新時(shí)期新形勢(shì)下，貧困山區(qū)大多數(shù)農(nóng)民渴望走出去，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)經(jīng)商謀求更多的利潤(rùn)，流轉(zhuǎn)承包的土地資料已成為肯定之趨。與此同時(shí)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展也對(duì)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提出了具體要求。然而，當(dāng)前貧困山區(qū)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，由于缺乏引導(dǎo)約束機(jī)制和可以借鑒的規(guī)范模本，土地流轉(zhuǎn)主要以農(nóng)民自發(fā)為主，轉(zhuǎn)包、租賃、互換、代耕等多種流轉(zhuǎn)形式并存，涉及的人口多、地域廣、內(nèi)容雜、隱患大，如果不及時(shí)引導(dǎo)和規(guī)范，肯定會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)矛盾，影響糧食等農(nóng)產(chǎn)品的平安供給，影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，影響社會(huì)的安定和諧。

一、影響貧困山區(qū)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要原因

必需充分明確現(xiàn)時(shí)期的土地流轉(zhuǎn)方式，要引導(dǎo)和規(guī)范貧困山區(qū)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。深層次剖析其影響土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的原因，才干科學(xué)引導(dǎo)其有序流轉(zhuǎn)、快速流轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2007年湘西州農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)18.2萬畝，占總承包面積的9.2%涉及農(nóng)戶7.36萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的13.8%其中以轉(zhuǎn)包11.8萬畝、轉(zhuǎn)讓1.2租賃3.3萬畝、互換1.3萬畝、代耕等形式0.6萬畝。為什么會(huì)出現(xiàn)如此名目繁多、內(nèi)容不一的流轉(zhuǎn)方式呢？究其原因，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是土地流轉(zhuǎn)政策機(jī)制不明。自1981年實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來。留成于集體歸村組管理的地塊為數(shù)不多。加之國(guó)家第二輪土地承包政策的出臺(tái)，并且將土地承包期直接延長(zhǎng)30年不變，林地和“四荒”等開發(fā)性生產(chǎn)的承包期50至70年不變，土地資料進(jìn)一步被相對(duì)固定下來。而目前，農(nóng)村鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策尚未出臺(tái)，規(guī)范流轉(zhuǎn)的機(jī)制不明，引導(dǎo)農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)、健康流轉(zhuǎn)的氛圍不濃，可以借鑒的流轉(zhuǎn)模本沒有形成，多數(shù)農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后難以收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至?xí)适恋兀蚨鴮幙赏恋亓袒囊膊辉敢饬鬓D(zhuǎn)，致使農(nóng)村真正土地流轉(zhuǎn)的戶數(shù)不多、范圍不廣、比例不大。

二是土地行權(quán)人認(rèn)同感不同。農(nóng)民是享有土地資料經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的具體行權(quán)人。對(duì)土地資料的認(rèn)同感也各不相同，從而所產(chǎn)生的行為、采取的措施也不盡相同。戀土情結(jié)嚴(yán)重的則寧可土地拋荒也不愿流轉(zhuǎn)；戀土情結(jié)較重的則將土地資料交給鄰里管理或請(qǐng)人代耕；戀土情結(jié)一般的則轉(zhuǎn)包、租賃給他人管理，而思想相對(duì)解放的則渴望將土地資料質(zhì)押給他人，作為異地經(jīng)商從業(yè)的資本。如此一來，不同的情結(jié)滋生不同的流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)而形成當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包、租賃、代耕、互換、出讓等多種形式。

三是土地規(guī)模運(yùn)作能力不強(qiáng)。貧困山區(qū)土地資料多屬丘陵坡地。方便于機(jī)械化耕種管理，且種植業(yè)所需的生產(chǎn)周期長(zhǎng)，短時(shí)間難以見效益。加之受交通、區(qū)位等瓶頸制約，經(jīng)營(yíng)土地的生產(chǎn)利息偏高，綜合效益偏低，與房地產(chǎn)等商業(yè)性開發(fā)相比，個(gè)人或公司規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地開展種植業(yè)獲利空間不大，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)愿意前來投資落戶的不多，無法產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、集成化管理、高效化利用土地資料，致使土地流轉(zhuǎn)工作滯后、速度緩慢。

四是土地撂荒浪費(fèi)約束不力。農(nóng)村土地管理部門和村居委會(huì)由于對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作重視水平不夠。已經(jīng)危及到農(nóng)村的土地平安。

五是土地?zé)o序流轉(zhuǎn)隱患不少。現(xiàn)時(shí)期。農(nóng)戶之間互換代耕所進(jìn)行的流轉(zhuǎn)，主要是口頭約定，絕多數(shù)沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同，少數(shù)農(nóng)戶既使簽訂了最多也只是一些簡(jiǎn)易協(xié)議，合同內(nèi)容和條款極不規(guī)范。同時(shí)，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)的合法性重視不夠，怕麻煩，基本上沒有嚴(yán)格履行申請(qǐng)、登記和審核等法律程序，協(xié)議模糊、合同不清、責(zé)任不明等現(xiàn)象普遍存在合同文本法律效力極低，潛在矛盾十分突出。特別是近年來退耕還林、糧食直補(bǔ)、移民后扶等“以地獲補(bǔ)”惠農(nóng)政策的實(shí)施，土地維權(quán)案件明顯增多，正是無序流轉(zhuǎn)土地隱藏矛盾爆發(fā)的具體體現(xiàn)。

二、引導(dǎo)貧困山區(qū)土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)意義

一是緩解農(nóng)村用地矛盾。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)再延長(zhǎng)30年不變、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再延長(zhǎng)30年至70年，整個(gè)農(nóng)村土地山林自1981年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以后，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)穩(wěn)定，一些鄉(xiāng)村“增人不增地、減人不減地”矛盾日愈突出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)亟待流轉(zhuǎn)予以平衡。同時(shí)農(nóng)民受子女入學(xué)、經(jīng)商、婚嫁等因素的影響，形成無人經(jīng)營(yíng)的富余土地急需流轉(zhuǎn)。因此，必需及時(shí)引導(dǎo)，減少土地資源閑置、浪費(fèi)和撂荒，確保健康、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)。

二是優(yōu)化配置土地資源。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不時(shí)深化，農(nóng)村產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不時(shí)優(yōu)化和農(nóng)業(yè)組織化程度的不時(shí)提高，加快規(guī)范農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)，加速土地資源優(yōu)化配置，為高效益的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和產(chǎn)品提供寬松的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)、集約化、高效化運(yùn)作，從而最大限度地提高其土地產(chǎn)出率和經(jīng)濟(jì)效益。

三是加速農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。2007年湘西地區(qū)有50余萬人外出務(wù)工，以人平1畝土地計(jì)算，至少會(huì)有50萬畝土地參與流轉(zhuǎn)。如果科學(xué)引導(dǎo)這些可以參與流轉(zhuǎn)的土地資源健康有序流轉(zhuǎn)，妥善解決外出農(nóng)民的后顧之憂，給農(nóng)民讓出空間、余出精力，解脫了土地的束縛，放心外出就業(yè)經(jīng)商，甩手大干，既可以支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，又可以到更廣闊的空間獲取更高的價(jià)值，為社會(huì)發(fā)明更多的財(cái)富。

四是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。可以有效集中土地資源，加速富余土地資源流轉(zhuǎn)和集聚，支持種植大戶和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)土地，引進(jìn)和推廣高新技術(shù)和高效品種，有計(jì)劃調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極運(yùn)用農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備代替人力，迅速推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、引導(dǎo)貧困山區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效途徑

一是加強(qiáng)土地依法流轉(zhuǎn)意識(shí)。加強(qiáng)土地依法流轉(zhuǎn)?？茖W(xué)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，適應(yīng)新時(shí)期貧困山區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的客觀需要，也是綜合提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)民繼續(xù)增收的重要舉措。只有真正經(jīng)過合法流轉(zhuǎn)的土地資源，企業(yè)或個(gè)人才敢于大膽地投資，甩手大干，放心經(jīng)營(yíng)。只有依法流轉(zhuǎn)土地，規(guī)范流轉(zhuǎn)土地的期限、條款等內(nèi)容，才干從源頭上遏制和減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)的一系列矛盾。因此，各級(jí)各部門要盡快轉(zhuǎn)變思想，提高認(rèn)識(shí)，站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的高度，把規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作作為關(guān)心民生、關(guān)愛農(nóng)民、關(guān)注農(nóng)村的大事來抓好抓落實(shí)。始終把依法流轉(zhuǎn)放在工作的首位，堅(jiān)持在自愿、有償、公平、公正”原則下開展流轉(zhuǎn)工作，切實(shí)維護(hù)好土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止強(qiáng)租、騙租等侵權(quán)行為發(fā)生。

二是健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。要規(guī)范農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)。并按土地資源總量實(shí)行定性、定編、定崗、定人、定經(jīng)費(fèi)，層層專抓，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)的管理機(jī)制。負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究，掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳，收集土地流轉(zhuǎn)供需信息，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本，變卦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，調(diào)查和處置土地承包、流轉(zhuǎn)糾紛等工作，并且組建好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，認(rèn)真搞好土地流轉(zhuǎn)過程中的供求登記、信息、項(xiàng)目推介、中介協(xié)調(diào)、指導(dǎo)鑒證、跟蹤服務(wù)和調(diào)處糾紛等服務(wù)工作，引導(dǎo)農(nóng)村土地合法、健康、有序流轉(zhuǎn)。

三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)法規(guī)體系。遵循《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法》等政策法規(guī)的基礎(chǔ)上。研究和出臺(tái)一系列有利于本區(qū)域土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)體系，確立相應(yīng)的執(zhí)法主體和隊(duì)伍。一方面，要在尊重農(nóng)民意愿的原則下，科學(xué)編制農(nóng)村土地實(shí)施流轉(zhuǎn)方案，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。流轉(zhuǎn)過程中采取格式統(tǒng)一、內(nèi)容規(guī)范，流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限及當(dāng)事人雙方的權(quán)利和義務(wù)相對(duì)明確的流轉(zhuǎn)合同文本，進(jìn)一步細(xì)化土地流轉(zhuǎn)的范圍、順序和方式，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作制度化、規(guī)范化。另一方面，要加大對(duì)浪費(fèi)、閑置和撂荒土地要停發(fā)糧食直補(bǔ)、糧種補(bǔ)貼等一切政策性的補(bǔ)貼，并按規(guī)范收取一定金額的閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的丘塊，要依法收回其經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)騙租、強(qiáng)租、倒包等非法行為的依法查處；對(duì)不按流轉(zhuǎn)合同履約、擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途行為的依法起訴，終止流轉(zhuǎn)合同。

四是搭建土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)。充分利用電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。將需求方和擁有可流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿、流轉(zhuǎn)規(guī)模等資料錄入相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行電子化管理。既可以方便供需雙方信息互通，又可以促進(jìn)土地走向市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)階段，有效促進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，配備相應(yīng)的管理人員，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)后臺(tái)的維護(hù)，信息的更新、咨詢答疑、聯(lián)系指導(dǎo)等中間服務(wù)，確保信息平臺(tái)穩(wěn)定運(yùn)行。

五是努力創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。針對(duì)貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模偏小。效益不高的現(xiàn)狀，除了要積極引進(jìn)高效產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，規(guī)?；a(chǎn)，最大限度地提高土地的產(chǎn)出率和綜合效益，還要因地制宜地選用與之相匹配的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。具體而言，對(duì)于遙遠(yuǎn)山區(qū)閑置的土地，可以鼓勵(lì)有能力、有資金的大戶承包，實(shí)施退耕還工程、興辦林場(chǎng)，依靠國(guó)家生態(tài)彌補(bǔ)政策獲利；或者搞山羊、黃牛等養(yǎng)殖業(yè)，將土地資源轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)經(jīng)濟(jì)。近年來，永順縣有1077戶大戶承包荒山荒地33萬畝退耕還林，使全縣先前許多無人問津、流轉(zhuǎn)不出土地獲得了效益。對(duì)于城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)用地，可以積極探索“土地股份制”即：以現(xiàn)有的合作經(jīng)濟(jì)組織為載體，農(nóng)戶將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，再依照資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的原則擇優(yōu)確定土地使用方式和使用者。形成“土地變股權(quán)，農(nóng)戶變股東，流轉(zhuǎn)大互動(dòng)，收益靠分紅”機(jī)制，既可以滿足了結(jié)構(gòu)調(diào)整和“三化”建設(shè)的需要，又可以保證農(nóng)民依靠土地實(shí)現(xiàn)增收。對(duì)于園區(qū)建設(shè)，則可以采取分期彌補(bǔ)、多占少征的方法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。既解決了園區(qū)建設(shè)用地問題，又使農(nóng)民的合法權(quán)益臨時(shí)得到保證。永順縣為維護(hù)好小溪國(guó)家級(jí)自然維護(hù)區(qū)，實(shí)行“生態(tài)移民、易地扶貧、分期彌補(bǔ)”政策，引導(dǎo)核心景區(qū)219戶農(nóng)民搬遷，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交給開發(fā)公司經(jīng)營(yíng)，正是選用的這一流轉(zhuǎn)方式，讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。