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編者按：本文主要從行政復議的功能定位更加合理和明確；行政復議原則不斷充實完善；行政復議范圍有了較大突破；行政復議證據制度確立；行政復議程序規定更加完善、公正，對行政復議制度發展工作總結進行講述。其中，主要包括：復議范圍從法律規定到自我認定、行政相對人對抽象行政行為可啟動審查權、規定了舉證責任問題，即“被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料”、規定了取證的時效問題，即“在行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據”、申請人（代表人）申請、參加行政復議、委托人行政復議、行政復議決定類型更加全面、建立行政復議調解制度、行政相對人的行政復議知情權告知制度、行政爭議可以和解，具體材料請詳見：

行政復議是行政機關依法解決行政爭議、化解社會矛盾、加強層級監督的一項重要法律制度。建國初期我國即建立了行政復議制度。伴隨著政治、?­濟的發展，我國的行政復議制度得到逐步發展完善。特別是改革開放以來，行政復議制度作為社會主義法制建設的一項重要內容得到迅速發展。1989年4月我國頒布《行政訴訟法》，規定了行政復議前置程序。為了適應和配合行政訴訟制度的實行，國務院于1990年12月頒布了《行政復議條例》（1994年對該條例進行了修改），在我國建立了統一的行政復議制度，為我國行政復議工作提供了最直接的行政法規依據。1999年4月，《中華人民共和國行政復議法》頒布，標志著我國獨立的行政復議制度正式誕生。為了在新形勢下進一步發揮行政復議制度在構建和諧社會中的重要作用，國務院于2007年5月制定了《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），把行政復議法規定的各項制度具體化，進一步增強行政復議制度的可操作性。從散見于不同部門的有關復議規定到制定統一的法律，從行政法規級別上升到國家基本法律，我國的行政復議制度取得了巨大的發展成就。主要表現在以下幾個方面：

一、行政復議的功能定位更加合理和明確

《行政復議條例》對行政復議的功能定位是：維護和監督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。可見，“維護”行政機關依法行使職權是其首要目的。《行政復議法》對行政復議的功能進行了較為合理的定位，把“防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益”置于首要地位，“保障和監督行政機關依法行使職權”的地位明顯降低。《行政復議法實施條例》的立法宗旨為“進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用”，進一步明確了行政復議制度的化解矛盾、保護權利的首要和主要功能。從維護公權力到保護私權益，行政復議的功能定位更加合理和明確。

二、行政復議原則不斷充實完善

《行政復議條例》規定行政復議遵循合法、及時、準確和便民的原則。《行政復議法》規定行政復議機關履行行政復議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施，增加了公正、公開原則和有錯必糾原則，并在具體規定中更深入體現了便民原則。《實施條例》進一步深化了公開原則，并確立了復議不利變更禁止原則。

1、公正原則。一是對派出機構提出復議的管轄機關，增加了本級地方人民政府，避免部門保護主義。對政府工作部門設立的派出機構根據法律、法規和規章規定以自己的名義作出的具體行政行為不服申請的復議，《行政復議條例》規定由設立該派出機構的部門管轄。《行政復議法》規定向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議，賦予申請人選擇權，減少部門保護主義的影響。二是國務院對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為的復議可作出最終裁決。《行政復議條例》規定，對由省（部）級行政機關作出的具體行政行為引起的行政爭議，由省（部）級行政機關自己作為行政復議機關，對?­具體行政行為進行審查，很難保證復議的公正性。《行政復議法》提高了行政復議機關的級別，規定對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決，國務院作出最終裁決。這一規定將國務院作為行政復議的管轄機關，使省（部）級行政機關的行政活動直接受到國務院的監督，從而極大提高了行政復議的權威性和公正性。

2、公開原則。《行政復議法》規定申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。擴大了申請人的知情權、查閱權和參與權。《行政復議條例》和《行政復議法》都規定行政復議?­則上采取書面審查，《實施條例》規定行政復議機構認為必要時，可以實地調查核實證據；對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理。引入聽證模式，使對案件的審查更加公正、透明。

3、便民原則得到更加充分的體現。一是4、確立行政復議不利變更禁止原則。為了鼓勵公民、法人或者其他組織通過行政復議的方式依法解決行政爭議，解除申請人“不敢告”的思想負擔，《實施條例》規定了行政復議不利變更禁止原則，即行政復議機關在申請人的行政復議請求范圍內，不得作出對申請人更為不利的行政復議決定。

三、行政復議范圍有了較大突破

1、復議范圍從法律規定到自我認定。根據《行政復議條例》的規定，行政復議申請的范圍限于法律、法規明確規定涉及人身權和財產權的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同。對其他具體行政行為規定必須是“法律、法規規定可以提起行政訴訟或者可以申請復議的”。為了充分發揮行政復議制度在解決行政爭議方面的作用，《行政復議法》大幅度拓寬了行政復議的范圍，規定只要公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，就可以向復議機關申請復議。同原來的復議申請范圍相比，《行政復議法》明確增加了對有關行政許可、行政確認、行政收費、行政合同、行政給付行為進行復議以及對受教育權保護的規定，使行政相對人的合法權益受到更為全面的保護。

2、行政相對人對抽象行政行為可啟動審查權。《行政復議條例》規定，復議機關審查具體行政行為時，發現具體行政行為所依據的規章或者具有普遍約束力的決定、命令與法律、法規或者其他規章和具有普遍約束力的決定、命令相抵觸的，在其職權范圍內依法予以撤銷或者改變。雖然上級行政機關有權改變或者撤銷下級行政機關制定的不適當的決定、命令，但是這種審查的啟動權不屬于行政相對人，而是由上級行政機關自己掌握，且執行得很不理想。《行政復議法》規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的國務院部門的規定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定、鄉（鎮）人民政府的規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。《行政復議法》的這一規定，將對抽象行政行為的審查啟動權交給行政相對人，使行政相對人擁有了更廣泛、更真實的權利救濟。

四、行政復議證據制度確立

《行政復議條例》沒有規定證據制度，《行政復議法》對行政復議的證據制度作了較全面的規定。

一是規定了舉證責任問題，即“被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料”。

二是規定了取證的時效問題，即“在行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據”。

三是規定了不承擔舉證責任的法律后果，即“被申請人不按照規定提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的，視為該具體行政行為沒有證據、依據，決定撤銷該具體行政行為”。

五、行政復議程序規定更加完善、公正

（一）申請程序

1、申請人（代表人）申請、參加行政復議。《實施條例》增加了對合伙企業、不具備法人資格的其他組織及股份制企業的股東大會、股東代表大會、理事會申請和參加復議的規定，并明確同一行政復議案件申請人超過5人的，推選1至5名代表參加行政復議。

2、第三人參加行政復議。《行政復議條例》規定同申請復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，經復議機關批準，可以作為第三人申請參加復議。《行政復議法》取消了經復議機關批準的規定。《實施條例》將第三人參加行政復議細化為行政復議機構通知參加和第三人申請參加兩種情形。

3、委托人行政復議。《行政復議條例》沒有規定委托復議制度，《行政復議法》規定申請人、第三人可以委托人代為參加行政復議，建立了委托復議制度。《實施條例》作了更為詳細的規定，明確申請人、第三人可以委托1至2名人參加行政復議。并對提交授權委托書、授權委托書載明內容、口頭委托、解除或者變更委托等作出規定。

（二）受理程序

1、受理期限。《行政復議條例》規定對復議申請的審查受理期限為10日，《行政復議法》將該期限縮短為5日。

2、不予受理及書面通知。《行政復議條例》規定復議申請不符合規定的，裁決不予受理并告知理由；《行政復議法》明確規定對復議申請不予受理應書面告知申請人。

3、申請材料不符合的處理。《政復議條例》規定復議申請書未載明有關規定內容的，應當把復議申請書發還申請人，限期補正。過期不補正的，視為未申請。《行政復議法》刪除了有關“限期補正”和“過期不補正視為未申請”的規定，明確對不予受理和不屬于本機關受理的行政復議申請外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。《實施條例》規定行政復議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復議機構可以自收到該行政復議申請之日起5日內書面通知申請人補正。補正通知應當載明需要補正的事項和合理的補正期限。無正當理由逾期不補正的，視為申請人放棄行政復議申請。該規定在保障行政相對人復議權利的同時，規范了對行政復議的受理審查。

（三）決定程序

1、行政復議決定類型更加全面。《行政復議條例》規定了維持、補正、履行、撤銷、變更等類型，《行政復議法》刪除了補正，增加了確認違法類型。針對實踐中有時會出現申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政復議，行政復議機關受理后發現該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已?­履行法定職責的情況，也會出現行政復議機關受理行政復議申請后，發現該行政復議申請不符合行政復議法和實施條例規定的受理條件的情況，適用《行政復議法》規定的維持、撤銷、變更、確認違法等行政復議決定都不合適，《實施條例》增加了駁回行政復議申請的行政復議決定類型。

2、行政復議的撤回更加規范。《行政復議條例》規定，復議決定作出以前，經復議機關同意申請人可以撤回復議申請。申請人撤回復議申請，不得以同一的事實和理由再申請復議。《行政復議法》規定，行政復議決定作出前，申請人要求撤回行政復議申請的，經說明理由，可以撤回，沒有強調要?­復議機關或復議機構同意，并刪除了“申請人撤回復議申請，不得以同一的事實和理由再申請復議”的規定。《實施條例》規定申請人在行政復議決定作出前自愿撤回行政復議申請的，經行政復議機構同意，可以撤回。申請人撤回行政復議申請的，不得再以同一事實和理由提出行政復議申請。但是，申請人能夠證明撤回行政復議申請違背其真實意思表示的除外。該規定在維護申請人復議權利的同時，對行政復議的撤回作出規范

3、行政復議的中止和終止情形。《行政復議條例》沒有規定行政復議的中止和終止程序，《行政復議法》僅對申請人撤回行政復議申請行政復議終止作了規定。《實施條例》明確規定了行政復議中止和終止的若千適用情形。

4、建立行政復議調解制度。《行政復議條例》規定復議機關審理復議案件，不適用調解，《行政復議法》刪除了該條規定。但行政復議實踐中調解被大量地運用于處理行政爭議的過程中，并且取得了良好的效果。為此，《實施條例》規定對行政機關行使法定裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的案件或者當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛，行政復議機關可以按照自愿、合法的?­則進行調解。

（四）履行程序

《行政復議法》規定，被申請人應當履行行政復議決定。被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行。而《行政復議條例》僅對申請人逾期不起訴又不履行復議決定的處理情況作出規定。

六、對行政執法活動作出規范

雖然《行政復議條例》、《行政復議法》和《行政復議法實施條例》是關于行政復議工作的法律規范，但其中有關條文也涉及到行政（立法）執法活動，應當得到遵守。

1、行政相對人的行政復議知情權告知制度。為保障公民、法人或者其他組織的行政復議知情權，《實施條例》規定行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限。

2、規章不能授權。《行政復議條例》規定對法律、法規和規章授權的組織作出的具體行政行為不服申請的復議，由直接主管該組織的行政機關管轄。《行政復議法》規定對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議。從《行政復議法》的規定看，規章不能授權。

3、重新作出具體行政行為有期限。為了避免被申請人拖延作出具體行政行為，《實施條例》明確了行政復議機關責令被申請人重新作出具體行政行為時，被申請人應當在法律、法規、規章規定的期限內重新作出具體行政行為；法律、法規、規章未規定期限的，重新作出具體行政行為的期限為60日。明確了被申請人重新作出具體行政行為的期限。

4、行政爭議可以和解。為了有效化解行政糾紛，平衡利益，努力做到案結事了，《實施條例》規定公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的，申請人與被申請人在行政復議決定作出前可以自愿達成和解。

此外，《行政復議法》和《實施條例》在其他方面對行政復議制度作了完善，如針對《行政復議條例》有關法律責任的規定內容過于簡單籠統，不便于法律責任的分擔和確認，《行政復議法》關于法律責任的規定，不但條文有所增加，而且其內容更加豐富，對實踐中存在的問題有針對性地具體規定了嚴格的法律責任，強化了對行政復議活動的監督。《實施條例》還對行政復議指導和監督專章作出規定，并建立了行政復議意見書、建議書制度，規定行政復議機關可以向有關機關提出糾正相關行政違法行為或者做好善后工作的意見，行政復議機構可以向有關機關提出完善制度、改進行政執法的建議。

由于我國正處于從計劃經濟向市場經濟轉變，從依政策治國向依法治國轉變的制度變革過程中，民主和法制尚不健全，因此，我國行政復議制度在取得長足進步的同時，也面臨著一些亟待解決的問題，如：行政復議機構不統一、不獨立；公民對復議機構信任程度不夠；行政復議制度的功能難以發揮；復議機關從事復議工作的人員不足，素質不高，專業化不強；等等。我國的行政復議制度需要在充分實踐的基礎上進一步完善。

申請期限延長，更方便行政相對人申請復議，保護自身合法權益。《行政復議條例》規定行政復議申請期限為15日，《行政復議法》將申請期限延長到60天。二是申請方式更加靈活。《行政復議條例》規定申請復議應當遞交復議申請書，《行政復議法》規定行政復議可以書面申請，也可以口頭申請。口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。三是管轄機關更加方便行政相對人申請、參加復議。如：（1）對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復議，1990年制定的《行政復議條例》規定由上一級主管部門管轄，只有對上一級沒有相應主管部門和法律、法規規定由人民政府管轄的由本級人民政府管轄。申請人沒有選擇權。1994年對該規定進行了修訂，規定由本級人民政府或者上一級主管部門管轄，但是法律、法規規定由本級人民政府管轄的從其規定；法律規定由上一級主管部門管轄的從其規定。賦予申請人一定的選擇權，但是由于法律多數規定由上一級主管部門管轄，所以申請人的選擇非常有限。《行政復議法》規定由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議（海關等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關除外）。這樣，行政相對人就有權對涉及政府部門的復議案件管轄機關進行自由選擇。（2）《行政復議條例》規定，復議機關發現受理的案件不屬于自己管轄，應當移送有管轄權的復議機關，規定比較籠統。《行政復議法》規定，對派出機關、派出機構、授權組織、被撤銷機關和兩個以上機關共同作出的具體行政行為提出復議，在行政相對人不清楚應向哪一個行政機關申請復議時，可以直接向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出復議申請，由該縣級地方人民政府自接到該行政復議申請之日起七日內依法轉送有管轄權的行政復議機關。該規定更方便申請人提出復議申請。（3）《行政復議條例》對省、自治區人民政府設立的行政公署、盟等派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服向行政公署、盟還是省、自治區人民政府申請復議規定不明確，《行政復議法》明確規定，對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。賦予行政公署、盟行政復議權，方便了行政相對人申請復議。(