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20年前，市轄區(qū)作為一種新的管理體制蓬勃興起，目前更是在湖北省乃至全國普遍實行，近幾年卻從管理層到理論界傳來多種聲音，見仁見智，褒貶不一。當(dāng)前其運轉(zhuǎn)究竟如何，趨勢導(dǎo)電怎樣，值得研究和探討。近日，荊門市編辦到所轄兩區(qū)和市直有關(guān)部門，重點就市區(qū)責(zé)權(quán)劃分、省市對區(qū)與縣（市）的政策差別、城市管理等情況進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，荊門市轄區(qū)管理體制總體上講運行比較正常，不存在大的、比較尖銳的矛盾，同時與當(dāng)前加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和區(qū)自身的要求相比，也有一些需要研究和改進(jìn)的問題。

一、荊門市轄區(qū)管理體制不斷完善，總體運行良好

地級荊門市于*年成立，現(xiàn)轄兩縣一市兩區(qū)（*年設(shè)東寶區(qū)，轄7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街辦；*年設(shè)掇刀區(qū)，轄2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街辦）。近年來，荊門市圍繞加快市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在事權(quán)劃分、財政管理體制調(diào)整、經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放等方面進(jìn)行了探索和實踐，推動了轄區(qū)管理體制的不斷完善，目前各方面運轉(zhuǎn)總體正常。

1、以保證區(qū)級利益為原則，市區(qū)財政管理體制改革起步較早、效果明顯。

*年，荊門市在全省較早推行"統(tǒng)一財稅征收、統(tǒng)一比例分成"的市區(qū)財政管理體制，改變過去按區(qū)域劃分收入（城區(qū)歸市征收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸區(qū)征收）和按稅種確定比例（各稅種市區(qū)分成比例不同）的辦法，將東寶、掇刀兩區(qū)的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一納入全市征收范圍，除增值稅外，其他稅收統(tǒng)一對區(qū)實行10%的比例分成。這種體制與中央對省、省對市的體制一致，從*年實施的情況看，收到了三個方面的效果，各區(qū)反映較好。一是將城區(qū)納入?yún)^(qū)分成的范圍，區(qū)參與分成的收入基數(shù)擴(kuò)大，調(diào)動了區(qū)級征收積極性，增加了區(qū)的收入。二是對區(qū)實行統(tǒng)一的分成比例，解決了區(qū)不同稅種征收力度不同的問題，保證了財稅完全征收入庫，規(guī)范了市區(qū)財稅秩序。三是市區(qū)效益捆綁，防止了市區(qū)相互挖擠稅源，促進(jìn)了市區(qū)的招招商引資。

與此同時，市充分保證區(qū)的既得利益，真正做到讓利于區(qū)。如城建稅及教育費附加，過去農(nóng)村兩稅收入屬區(qū)所有，現(xiàn)在統(tǒng)一進(jìn)入財政衙，市對區(qū)在以區(qū)*年實際收入為基數(shù)返還的基礎(chǔ)上，每年另按城區(qū)兩稅增幅級予區(qū)增量，與原來體制相比較明顯的增加了區(qū)的收入。

2、以擴(kuò)大區(qū)級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限為原則，市區(qū)計劃、社會事務(wù)管理比較有序

在計劃管理體制方面，隨著計劃管理體制改革和市級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放，荊門市充分放權(quán)于區(qū)，不僅按省要求將東寶區(qū)納入比照縣（市）管理范圍，而且對掇刀區(qū)也最大限度地下放權(quán)限，目前在規(guī)劃、計劃、申報、審批方面，除國家、省明確規(guī)定必須由市一級審批、備案的項目外，兩區(qū)與縣（市）在計劃管理權(quán)限上基本一致。同時，文化、教育等社會事務(wù)，市區(qū)管理權(quán)限劃分也較合理。

3、以維護(hù)城區(qū)建設(shè)一致性為原則，市區(qū)城市管理體制比較順暢。

為了維護(hù)城市建設(shè)的一致性，荊門市對城市管理實行了相對集中與適度分權(quán)相結(jié)合的管理體制。在規(guī)劃管理上，實行"一個城市由一家規(guī)劃"，區(qū)只設(shè)分局，規(guī)劃權(quán)統(tǒng)一上收歸市。在城市建設(shè)方面，目前區(qū)級建設(shè)主要是市級投入。在城市日常管理方面，城區(qū)主要街道統(tǒng)一由市管理，小街小巷則以區(qū)管理為主。

二、由于市轄區(qū)體制的特殊性，當(dāng)前也還存在一些問題，影響了市區(qū)的發(fā)展

荊門市轄區(qū)管理體制，尚有許多方面需要完善。從目前的情況看，問題集中體現(xiàn)在區(qū)的權(quán)力、財力、活力幾個方面。

1、市轄區(qū)強(qiáng)烈的自主發(fā)展需求與并不完全自主的職能之間的矛盾，導(dǎo)致區(qū)級政府在一些領(lǐng)域"無位"、"無為"，一定程度上制約了區(qū)級發(fā)展。按照憲法的規(guī)定，區(qū)應(yīng)享有本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、計劃、城建、社會事務(wù)等行政管理權(quán)限。然而在實際中，區(qū)在諸如相關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的決策權(quán)、區(qū)級資源的使用權(quán)、城市日常管理權(quán)等許多方面受到城市發(fā)展整體性的掣肘，或是需要報請市審批，或是無條件服從市管理，區(qū)與縣（市）相比行政管理權(quán)被"打了折扣"，發(fā)展因而受到制約。比如在招商引資方面，區(qū)為了增加競爭紛紛向外商許諾諸如稅收返還、土地出讓金減免等政策優(yōu)惠，但在實際操作中，這些優(yōu)惠政策必須經(jīng)過市批準(zhǔn)同意，有的還被否定，一定程度上造成外商對區(qū)政府誠信和能力的質(zhì)疑，也必須影響區(qū)招商引資的實際效果。又比如土地資源，縣（市）的土地縣（市）可以依法自行規(guī)劃、使用，而城區(qū)的土地雖然從權(quán)屬講歸區(qū)所有，但實際卻由市統(tǒng)一規(guī)劃、審批，不權(quán)多了一層手續(xù)，而且可能造成區(qū)的愿望與實際結(jié)果相背。

2、市區(qū)同處一城引發(fā)的市區(qū)爭利讓責(zé)現(xiàn)象，影響了區(qū)的健康發(fā)展。受長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制影響，目前城市管理高度集中、縱向封閉的印跡依然較為明顯，城市管理的主要權(quán)利集中在市政府職能部門，許多城市事務(wù)有的由市政府職能部門"條條"垂直直接管理，有的雖然由市區(qū)雙重管理，但職責(zé)分配的主動權(quán)在市、區(qū)往往責(zé)任大權(quán)力小、事務(wù)多財權(quán)少。這種市區(qū)爭利現(xiàn)象在土地管理、市容管理等方面尤其明顯，既影響了區(qū)的積極性，也不利于城市整體功能的發(fā)揮。

3、區(qū)與區(qū)地理、發(fā)展?fàn)顩r等方面的差別，不可避免地造成市區(qū)之間政策的差別，影響了區(qū)與區(qū)的平衡。市轄區(qū)有的地處城市中心、有的屬于郊區(qū)，有的帶鄉(xiāng)、有的不帶鄉(xiāng)，各自的發(fā)展重心也不盡相同，客觀上造成了市對各區(qū)在一些方面實行不同的政策。荊門市兩個市轄區(qū)中，東寶區(qū)為老城區(qū)，土地等各方面控制較緊，掇刀區(qū)屬開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、行政區(qū)"三位一體"，為加快其發(fā)展市政府對其實行了一定的優(yōu)惠政策，造成兩區(qū)雖然同處一城，而待遇不同。比如土地征用補償、土地出讓金區(qū)的分成比例等，掇刀區(qū)相比東寶區(qū)高出許多。

4、市轄區(qū)與縣（市）同等的一級政府地位與在省并不同等的政治待遇，或多或少地影響了區(qū)級發(fā)展的積極性。在財政管理方面，目前區(qū)財政實行四級分配，在省沒有一級核算地位，不能直接向省爭取扶持。在機(jī)構(gòu)編制方面，雖然省一直對區(qū)比較重視，但實際上區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與縣（市）相比普遍偏緊，人員編制數(shù)量等與縣（市）也有很大差距。

三、幾點思考和建議

市轄區(qū)管理體制作為近二十年才在我省興起的一種行政管理體制，目前確實存在一些亟需研究解決的問題。不承認(rèn)問題的存在固然不實事求是，貿(mào)然將問題完全歸結(jié)為體制原因也不免有失偏頗。只有進(jìn)行深層次的分析和研究，努力從體制和機(jī)構(gòu)的層面尋找原因、制定對策，才能保證各項改進(jìn)措施的針對性和實效性，真正實現(xiàn)市與區(qū)共同發(fā)展的"雙贏"。

1、研究市轄區(qū)體制問題，必須充分考慮市轄區(qū)的特殊性。認(rèn)真分析我國市轄區(qū)的由來、性質(zhì)以及作用可以發(fā)現(xiàn)，相對市管縣是其它行政管理體制，市轄區(qū)體制有著特有的屬性。市轄區(qū)作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，本身就是市不可分割的組成部分，區(qū)承擔(dān)的職責(zé)在很大程度上取決于市對區(qū)的需要，這就決定了區(qū)在市區(qū)的職責(zé)劃分中必然處于從屬地位，也決定了市轄區(qū)與市管縣體制的不同。因此，市不能因為區(qū)和縣同屬市的下級政府，就理所當(dāng)然的將市轄區(qū)套上市管縣的模式；區(qū)也不能因為區(qū)和縣是同等的一級地方政府，就在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置等方面和縣盲目攀比。

2、市轄區(qū)管理體制和具體形式，必須堅持因地制宜，緊密結(jié)合市的實際。一方面，從區(qū)的存在形式看，國家對市轄區(qū)的設(shè)置并沒有統(tǒng)一的、硬性的規(guī)定，區(qū)并不是一級必不可少的行政機(jī)構(gòu)，因而各地市轄區(qū)的存在狀況各有不同，不可套用一個模式。現(xiàn)在理論界有較小的中等城市不設(shè)區(qū)的觀點，雖然是一家之言，但從一些地方區(qū)的實際作用、設(shè)區(qū)后的行政效率等情況看，偏小的中等城市究竟有沒有市區(qū)的必要，確實值提商榷。發(fā)達(dá)地區(qū)就有市不設(shè)區(qū)的實例，比如廣東東莞市，市直接管理城市事務(wù)和帶30多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府盍也很有成效。另一方面，從區(qū)的職能上看，如前所述，區(qū)的職能取決于市對區(qū)的需要，由于各城市之間的千差萬別，市對區(qū)的需要也即區(qū)的職能顯然也不可一概而論。從城市政府的管理幅度、行政效率和財政支出等方面考慮，直轄市、大城市市轄區(qū)的職能特別是社會管理職能應(yīng)該充實，而城市人口較少、城區(qū)面積不大的一些中等城市，市轄區(qū)的職能則應(yīng)相對弱化，主要思路應(yīng)該是：弱化區(qū)級行政審批職能，以利于提高行政效率，降低行政成本；強(qiáng)化區(qū)級發(fā)展職能，使其在市政府管不了的城市社會事務(wù)和服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3、市區(qū)之間的職責(zé)劃分，必須堅持改革的思路，從理順體制的角度尋求解決辦法。從市轄區(qū)管理體制的本質(zhì)看，核心的問題是市區(qū)之間的職責(zé)劃分。應(yīng)該看到，城市政府的職能是隨著城市的發(fā)展而發(fā)展變化的，市區(qū)之間的配置是一個動態(tài)的過程，需要不斷地調(diào)整、完善，總的趨勢是區(qū)的權(quán)限和職能逐步縮小。同時，市區(qū)職能劃分本來就是一個矛盾的統(tǒng)一體，在最有利于城市發(fā)展的前提下，既要強(qiáng)調(diào)市的集中統(tǒng)一，又要注意適當(dāng)放權(quán)于區(qū)。因此，要達(dá)到一個最佳結(jié)合點，就不能僅在某一項或某幾項職能上做"加減法"，在單純的職能劃轉(zhuǎn)上搞"修修補補"，只有從體制入手、用改革的辦法，才能真正達(dá)到吹糠見米的效果。從我省加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素考慮，目前區(qū)級政府社會管理職能基本符合實際需要，而經(jīng)濟(jì)管理職能略顯薄弱，強(qiáng)化后者更有必要性、迫切性。關(guān)鍵是把握好放與收的"度"，以使市向區(qū)放權(quán)的幅度和區(qū)的管理能力相適應(yīng)。

4、完善市轄區(qū)管理體制，必須盡快制定相關(guān)的法律依據(jù)。這些年來，我國對市轄區(qū)管理體制一直沒有比較明確的法律依據(jù)，區(qū)以一級政府為由不斷要求放權(quán)，市則以城市的統(tǒng)一性為據(jù)強(qiáng)化集權(quán)，市與區(qū)之間職責(zé)劃分隨意性很大，不利于城市的發(fā)展。解決這個問題，要加強(qiáng)對市轄區(qū)管理體制的研究，盡快制定符合實際的諸如《城市組織法》之類的法律依據(jù)，將市轄區(qū)的設(shè)置、市與區(qū)的職責(zé)等以法律的形式確定下來，為城市發(fā)展創(chuàng)造平衡的體制環(huán)境。