公共行政系統分析
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我國公共行政生活的系統分析主要源于下列要素。
（一）我國公共行政部門是個大系統，這是公共行政系統分析的前提
行政生活是個大而復雜的流動系統，它是社會大系統中的一個子系統。行政系統具有自身的結構，包括從中央到地方的行政組織；行政系統有自身的外圍環境，在環境中不斷地吸收信息、轉化、加工、輸出信息，環境也不停地將支持、要求和反對等信息輸入行政系統，要求政府做出反饋。
（二）我國政治集團等社會主體得到發育成長，這是公共行政系統分析的基礎
我國具備行政系統的若干構件，如政府部門、政治集團、社會利益集團、民間共同體等，這是行政系統運行的主體。高效辦事的政府部門吸收社情民意、加工和轉化，對民眾訴求做出反饋，社會利益團體和民間共同體是社會各種利益和要求的集中者、綜合者和表達者，它們在行政系統中發揮著重要作用。
（三）我國行政組織是較為開放的系統，這是公共行政系統分析的保證
開放的行政系統是社會要求、支持等信息快速穿越行政組織邊界、到達政府信息加工廠的基本條件。開放的系統需要一系列通道實現信息的流動和跨越，我國的政黨執政參政、新聞媒體反應民情社意、民眾的行政參與等都是行政系統與外界環境交流信息的通道。對我國公共行政系統分析非常必要。一是公共行政系統分析法引進動態權變的過程研究，拓展了傳統公共行政學的靜態研究視野；二是該方法為我國公共行政學科的發展提供了具有說服力的概念和理論；三是我國的公共行政學不僅是一門關乎價值的規范性學科，而且也具有事實描述性的特征。公共行政系統分析方法主要作為一門描述性分析工具，能適應我國社會行政生活的外在顯性特征。
二、系統分析視角下的公共行政：主體與過程
（一）公共行政系統主體———行政共同體、典則與權威扮演者
行政共同體是公共行政的主體之一。共同體是人們在共同條件下結成的集體。家族、社區、公司、民族、國家甚或是整個人類社會都是個體的不同組織形式，也是共同體的不同表現。在共同體中“個人的利益關系構成這種共同體的組織脈絡，個人對公共生活的參與和對公共事務的承擔賦予這種共同體以生命”。在我國，隨著市場經濟的發展，血緣、地緣團體逐步分散于城市和鄉村的社區中，基于業緣之上的行業自律組織、基于興趣愛好的社會社團在政府放松管制的大環境中都得到了長足的發展，整個社會由原子化分散化的個體逐步向集團的組織化社會轉變。“典則”的實質是制度。“只要一個人團體的成員在政治共同體中感顯露出最為強烈的互相認同感，那么他們就會一直面臨建立某種規范化的方式來理順彼此之間政治關系的任務……成員需要接受的這種基本的程序和規則”可稱之為“典則”。“典則”實質上就是制度，包括正式制度和非正式制度，它是規范個體行動的一種社會結構，其運行體現一個社會的秩序。制度影響行為，規范和制約著行為的流向。權威扮演者“可以被劃分為兩個階層，已經取得決策權的當局處于一個連續統一體的一極點之上，另一極可能包括的是那些郵遞員或農業工人”，權威扮演者是指對行政系統產生影響的系統內外部人員，包括國家首腦、議員、內閣僚屬等正式的權威角色，也包括社會的較低階層人員，如郵遞員、工人等非正式權威角色。
（二）我國的公共行政過程———利益表達、利益綜合、利益決策和利益實現
在我國，社會行政輸入、信息轉換、行政輸出過程實際上就是利益表達、利益綜合、利益實現、利益落實的過程，這構成了政府的行政過程。首先，利益表達是社會個人或集團向政府表明他們的利益要求以期望從將要出臺的政策中獲得利益的過程。利益表達以社會開放為基礎，在封閉而缺少民主的社會，社會利益表達的過程受到壓制，政府作出的行政決策將不能體現多數成員的利益。其次，利益綜合是社會中的不同個人、不同群體交互作用的復雜過程。為使利益表達變得強而有力，各個政黨、利益集團、政治共同體廣泛地爭取社會支持，使其主張成為行政機構不可忽視的行政要求。再次，當“利益表達”經過“利益綜合”被強化后便作為政府的備選方案之一進入議事日程。政府經綜合考量、慎重斟酌而權威性地選擇其一的做法就是利益決策。利益決策其實是政府在利益平衡的基礎上所作出的權威性價值分配。最后，利益實現將行政決策以執行政策的方式影響社會。行政主體和行政過程構成公共行政生活的兩大要素，公共行政系統分析法需要對這兩大要素進行局部分析與整體描述來刻畫公共行政生活的全貌，以給世人展現出一幅真實客觀的行政圖畫。
三、我國公共行政系統分析法：局限性與展望
（一）局限性之一：公共行政主體發育不足
一是行政共同體發育不健全。主要表現在我國民間組織不發達，民眾自組織能力不強，地緣和血緣相當大程度上仍舊是維系社會整合的重要紐帶，城鄉社區成員還為充分實現利益一體化，社會組織化程度較低，利益的分散化和多元化使整個社會的利益表達和利益綜合能力較弱，不能對部門形成強大的壓力。二是行政制度發揮的作用也較為有限。形式主義，有法不依、有令不行的現象在一定范圍內依然普遍。而傳統、習俗、潛規則等非正式制度在相當大程度上調節著人們的行為，形成強有力的社會隱性制度侵蝕著正式權威。三是社會主體的整體素質有待提高。不少公務員尤其是行政領導缺少責任意識、法治意識和服務意識。普通民眾作為權威承擔也存在著迷信權威、權利意識不強、公共精神缺乏等不足。這在相當大程度上影響了正常行政功能的發揮。
（二）局限性之二：公共行政信息傳遞不夠順暢
一是政府部門的開放性有待進一步擴大。用系統論觀點來看，我國的行政體制仍然是封閉系統。從宏觀層面來看，我國傳統的政府是封閉型、控制型政府，行政權力的過于集中，強化了政府的信息特權和決策的傾向性；從微觀管理層面來看，行政體系內部的官僚制是一種封閉性的結構。部門分工、層級節制是以權力的不可侵犯為基礎，這進一步強化了金字塔式的穩固結構，導致了系統的封閉和僵化。二是信息流通渠道不夠暢通。我國已經建立了諸如人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度、輿論信訪制度等。但是，執行這些制度的具體措施尚不完善，執行過程中還存在諸多的問題，一些地方選舉過程不公正，只是走過場，不能真正反映民意；一些地方在信訪或聽證過程中，對群眾的一些合理化的意見或建議不予重視或不予采納等，從而影響了政府行政行為的科學性和有效性。信息溝通機制的不完善阻礙了公民有效地進入國家行政領域，最終阻礙了行政信息流的輸入。三是利益表達、利益綜合和利益落實機制不夠健全。一些民眾的急切訴求難以得到真實反映，信息傳達渠道不暢通導致數字和政績的虛報誤報謊報，成為虛假信息流的根源；一些政策不能充分代表社會民眾的普遍利益而僅反映少數社會團體的利益；一些旨意良好的政策在執行過程中往往走樣變形，成為各利益主體自我解說、各取所需的瓜分平臺；正式權威常因社會潛規則的慣性力量僅發揮有限的影響，這些社會利益實現過程中的絆腳石阻礙了行政系統內外正常的信息交流。
（三）局限性之三：公共行政中的價值取向無法驅除
系統分析法源于自然科學領域，是一種中性分析工具，對沒有好惡情感和毫無價值取向的客觀物質“粒子”進行分析無疑能起到變革性的方法論作用。但是，公共行政學體現出鮮明的社會科學特征，它具有規范性和描述性的雙重特點。用系統分析法來分析公共行政現象從根本上會遭遇科學主義與人文主義的潛在沖突。從具體的行政生活來看，社會公眾和公務員都不是“原子”般不帶感情的物體，而是一個個時時處處帶著價值在生活的鮮活生命，系統分析法將他們的感情放到一邊，僅描述其外在行為的做法從根本上是有缺陷的。從行政學自身學科發展歷程來說，系統分析法使公共行政學科定位又重回到政治—行政二分、行政“價值中立”的老路上去，而實踐證明這種陳舊的研究思路是不符合各國的客觀實際的。唯有將公共行政中有關“價值”的活動剔除，只保留公共行政中那些純粹技術性的活動，系統分析才可能真正地引入進來。事實上，公共行政的系統分析拋棄了行政生活的社會性和階級性特征，而醉心于經驗機械因果的描述，因其無法揭示出行政生活中利益、權力、國家的本質特征，因為其適應性就極為有限。公共行政系統分析具有很強的解釋力和說服力，但由于這種方法自身的缺陷及我國公共行政主體和過程存在的種種不足，用該方法分析我國的公共行政生活仍舊有一定局限性。到目前為止，系統分析更適合于對西方國家，特別是以美國為首的多元民主政治的研究。在廣大發展中國家中，政治體制、政黨的特性、政治集團的作用和數量、政治參與的程度與方式、大眾傳媒的狀態等均與西方發達國家不同，按西方國家政治形態所建立的系統分析模式顯然不能搬用。但是，隨著我國公共行政實踐的不斷發展和完善以及研究方法多學科交融的深入發展，我國的公共行政研究可以將系統分析法與其它方法匯合交融，為揭示我國公共行政的真實面貌提供全面的分析。
作者：汪霞 單位：湖北大學政法與公共管理學院
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