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長期以來，中國金融體系存在諸多嚴重問題。這引起國內外的廣泛關注和憂慮。新一屆政府上任伊始，就將其與“三農”問題、失業問題及行政管理體制改革等并列，作為未來五年的主要工作內容之一。

這些問題主要體現在金融機構改革滯后，特別是國有金融機構經營管理水平低下；金融機構特別是國有商業銀行的不良貸款比例偏高，金融結構不合理，間接融資比例過高；資本市場發展不平衡，存在結構性分割及效率低下等問題。加大金融改革是消除金融風險，維護中國經濟未來二十年保持持續增長，實現全面小康社會不可或缺的必要步驟。這些改革主要包括以下內容，并存在如下趨勢。

一、完善金融監管體系，成立銀行業監督管理委員會，確定中央銀行專責制定、實施貨幣政策的職能

為適應銀行業經營格局，完善現有金融監管體系，加強對銀行業的監管，按照功能監管的原則重新設計各監管當局的地位，將銀行監管職能從中央銀行中分離出來，與中央金融工委合并組成銀行業監督管理委員會，專門監管商業銀行、信托投資公司、財務公司等金融機構的資產質量、資本充足率、高層管理者及經營行為等，制定市場準入規則，負責銀行從業人員資格的考核管理等。這樣，銀監會就與證監會、保監會、外管局等構成分別對貨幣市嘗信托市嘗資本市嘗保險市場及外匯市場實施監管的完整金融監管體系。

同時，保留中國人民銀行原有的中央銀行職能，進一步推進利率市場化改革，促進貨幣傳導機制的有效運作，維護貨幣穩定，穩步推動人民幣資本項下的自由兌換等項改革。

需要指出的是，隨著金融創新的加劇，各種金融機構開展混業經營的現象日益明顯。如商業銀行參與資本市場業務的活動越來越頻繁，方式越來越復雜。而信托投資公司的業務范圍就更為廣泛，目前主要集中在資本市場領域。證券公司、基金公司也開始涉足貨幣市常新出現的混業經營現象與分業監管的結構給各金融監管部門之間監管的協調性、統一性將帶來較大的挑戰。目前，各部門之間尤其是中央銀行與銀監會之間需通過及時交流信息、定期開展對話、明確各自職責等方式加以協調，但需對專門化、長期化的協調機制著手研究，控制協調成本。

二、提高貨幣政策的有效性，建立利率市場化的機制

在連續五年綜合運用擴張性財政政策及穩健的貨幣政策之后，國民經濟能否保持持續高速增長成為人們關心的話題。由于一些企業尤其是中小企業普遍反映融資難等因素，使得人們對于貨幣政策的有效性，一直存有疑慮。

事實上，1996年至2001年，貨幣供應量（M2）的增長遠大于GDP和消費品物價增長之和。未來5至10年，預計貨幣供應量年均增長率仍將比經濟增長與物價增長之和高出幾個百分點。因此，貨幣供應量從總體上來講是充足的。關鍵在于如何將貨幣政策有效地傳導到實體經濟運行中去，而利率市場化則是貨幣政策能否有效傳導的條件。利率市場化即資本成本形成的市場化不僅有利于改進社會資金的使用效益，而且有利于促進企業改進經營績效，促進經濟結構調整。它包括兩方面內容，一是建立金融市場對利率即資金價格的決定機制，二是建立中央銀行利用貨幣政策工具對市場利率的調控機制。但其隱含的前提是金融市場中的主體如商業銀行等必須是真正自主經營、自負盈虧的金融性企業，對利率具有較強的敏感性，否則利率市場化就難以進行。

改進貨幣政策在制定和執行上的效率，有利于為國民經濟發展創造良好的宏觀環境。保持合理外匯儲備，促進儲蓄向投資的轉化，維護人民幣幣值穩定，防止通貨膨脹，促進經濟增長，兼顧就業等目標是貨幣政策的長期任務，但目前則應重點防止通貨緊縮，擴大國內需求。因此，目前的這種貨幣政策將保持一定的連續性，而且利率市場化改革也將與各項改革配套穩步推進。可以預見，貸款利率浮動范圍將進一步擴大，商業銀行將獲得更大的浮動利率自主權。中央銀行在運用各種貨幣政策工具，及時適度調節貨幣供應量等技術層面將進一步改進，以保持人民幣幣值穩定，為經濟發展創造良好的貨幣環境。隨著債券市場的迅速發展，利率市場化和中央銀行的調控都將取得更佳的效果。

三、深化國有商業銀行改革，降低不良貸款比率，提高經營管理水平，防范金融風險

加入WTO之后，銀行業對外開放程度日益提高，國有商業銀行將面臨越來越嚴峻的挑戰。它們與外資商業銀行存在較大差距，表現在資本實力、風險防范、不良資產、治理機制、管理制度和信息建設等方面。其中，國有商業銀行居高不下的不良貸款比率則是困擾中國金融體系的首要問題，它使得整個中國金融業面臨巨大風險，成為制約中國經濟長期發展的主要障礙之一。因為銀行資產質量直接反映了銀行的盈利狀況、資產管理狀況，反映了各種資產的流動性及銀行信用狀況。如果不良貸款處理不當，不僅可能引發金融危機，而且可能吞噬中國改革開放二十多年的成果。可見，降低銀行不良貸款比率不僅是化解其金融風險，而且是維護經濟持續增長的迫切需要。

一些學者將中國的金融風險與中央財政的潛在支出需求相聯系，將其表述為中央財政發行的國債、政府承擔的各種顯性和隱性的社會保障義務、國有商業銀行的不良貸款及4000億元未登記的外債等。這種看法仍然將國有商業銀行視為中央財政支出系統的一部分，混淆了國有銀行與財政之間的職能。實際上，除國有商業銀行的不良貸款及未登記的部分外債外，上述潛在支出并非可能導致金融風險的因素，而是可能導致財政風險的因素。

國有商業銀行的不良貸款規模一直是作為最高機密之一予以保密，外界難以準確估計。根據官方公布的數據，若采取四級分類法，國有商業銀行2002年底不良貸款比例為25.37%。由此推算，若不考慮轉讓給資產管理公司的15688億元不良資產（見表1），不良貸款總額則為22898億元左右。反之，則可能超過三萬億元，大體接近標準普爾的估計。

表12001年9月底中國資產管理公司的資產狀況(單位：十億元)

資產管理公司不良貸款已處理的追回的已處理的%已追回的%

華融50018．478．873．7%1．8%

長城3458．256．77．4%1．9%

信達37336．218．19．754．9%

東方35015．426．564．4%1．9%

如果采用國際五級分類法，其規模會更大。與國際銀行業相比，這已十分嚴重（見表2）。北美地區銀行的不良貸款比率最低為0.96%，日本的銀行為5.99%，歐洲地區的銀行則介于二者之間。1997年，東亞金融危機爆發時，中國國有商業銀行不良貸款比例甚至高于韓國和馬來西亞，僅次于印度尼西亞和泰國的水平。而據MIT的多恩布什教授估計，中國解決不良貸款的成本將占GDP的25%以上。

表22001年中國商業銀行的不良資產比率(單位：%)

不良資產比率

中國工商銀行中國農業銀行中國銀行中國建設銀行四家上市銀行上海銀行

按四級分類法25.7035.0624.1214.92

按五級分類法29.8042.1227.5119.356.9611

二者間的差異4.107.063.394.43

其實，令人更為擔憂的是至今仍無法明確國有商業銀行不良貸款的具體狀況。1998年，中央銀行為清理銀行資產，對貸款進行分類，采取國際貸款質量五級分類制度，從全國調集了200多名專家對廣東地區銀行進行清理，最后不了了之。而不全面清理,又無法滿足未來這些銀行改制并公開發行上市股票的會計準則及信息披露要求。然而，即使即刻著手全力解決銀行業不良貸款的問題，在2006年前將四大國有商業銀行的不良資產比率下降到15%也絕非易事。

其次，國有商業銀行的另一個致命癥結在于其資本充足率普遍不佳，而盈利水平低下使得其基本喪失了依靠自身積累補充資本金的能力。與2001年巴塞爾新資本協議平均10％以上的最低要求相比，國有商業銀行差距較大。四大國有商業銀行中，僅中國銀行超過8%，其他各家都遠遠低于這個標準,四家平均資本充足率僅有5.7%（見表3），而且這還是在1998年發行了2700億特別國債充實資本金后的水平。同期的1999年,世界十大商業銀行的平均資本充足率為11.5%,花旗銀行和美洲銀行的資本充足率均在12%以上，瑞士信貸銀行甚至達到19.1%。

表3四大國有商業銀行的資本充足率

199620002001

中國工商銀行7.89%4.75%5.76%

中國農業銀行5.84%1.44%1.44%

中國銀行6.15%8.50%8.30%

中國建設銀行3.77%3.79%6.78%

資料來源：各商業銀行資產平衡表，1996，2001,2002。

現代金融機構主要依托信用而非金銀等金屬貨幣來拓展金融業務。商業銀行作為采取高財務杠桿率的金融性企業，充足的資本金和合理的資本結構是其維持市場信用，維護公眾信心的基礎，也是承受各種風險的條件。國有商業銀行過低的資本充足率既增加了其運營風險，也將削弱公眾的信心。目前，公眾之所以對國有商業銀行仍保持信心，是由于它有政府為其后盾，仍是黨政一體的官辦銀行，存在國家信用的隱含擔保，因而利率由政府管制就成為必然。當然，國有商業銀行對政府支持的過度依賴使其產生預算軟約束的預期，從而可能無限度地放大財政風險。

為此，將產權制度改革與擴充資本金相結合，對國有商業銀行進行股份制改造，吸引戰略投資者，逐步公開發行上市股票，吸收多元投資主體，使股東結構多元化，可吸納非國有的社會資本，提高資本充足率，并促進治理結構的改善。有人提出，進行整體改制，摒棄分拆上市，以避免重復國有企業部分改制上市中出現的損害中小股東的各種問題。其用意不可謂不良苦。然而，這種觀點忽視了一個基本事實：四大國有商業銀行的資產規模龐大，僅凈資產規模最小的中國銀行就達2300多億元人筍幣。若整體改制上市，不僅目前國內資本市場的投資者無法承接如此巨大的盤子，必定導致市場的劇烈波動，而且僅僅對外發行較小比例的股票同樣無助于銀行治理結構的完善，同樣可能出現“一股獨大”的現象。

另外一種觀點則提出，將銀行業務分拆，對銀行組織實行全面再造，按業務組建分支公司分別發行上市，將總行改造為控股機構。這種思路也存在兩大問題，一是組織再造的巨大風險無法得以有效回避，二是現有不良資產仍然無法消除，負責存貸款業務的分支機構將承受巨大的不良貸款，風險將更加集中，無法規避國有企業部分改制出現的那種母子公司架構下的關聯交易、內部人控制等弊端。可見，輕易地對某種改革方案做結論都可能陷入無法挽回的被動境地。

同時，國有商業銀行盈利能力低下，能否得到海外投資者的青睞也是值得懷疑的。加之與國際通行的會計標準及貸款質量標準差距較大，不良資產狀況不明，信息披露無法滿足公開上市的要求，以及國內投資者自我保護及風險意識的提高和法制的逐步健全，以往那種通過上市“圈錢”的做法難以繼續實行。而且長期以來出資人不明確、所有者缺位的問題并不因新的國有資產管理機構設立而明確，因為它并不擔負國有商業銀行出資人的職責，而仍由財政部門擔任。因此，如何明確其出資人來統一管理人、財、事，也不是由新的銀監會變相地承擔，急需研究和探索。

此外，如何避免國有企業改制的上市公司普遍存在的改制而未“轉制”的問題，也是必需面對的問題。因為改制上市并非國有商業銀行改革的最終目標，改制上市對完善其產權結構和法人治理結構，強化機制約束，建立現代金融企業制度等具有重要推進作用，但改制上市并不能解決國有商業銀行發展中的全部問題。目前，繼續推進銀行的資產結構、收益結構、機構結構調整，改進金融服務和優化資源配置，完善內控和資產風險管理，加強金融創新和增強市場競爭力，提高透明度和實施符合國際標準的財務會計準則，弱化國有商業銀行的行政色彩，取消其行政級別，取消其管理者的行政級別和行政待遇，改革其任免、更換機制，逐步探索建立更為有效的激勵和約束機制，使其真正成為治理結構完善、財務狀況良好、運行機制健全、各項經酈管理指標達到國際銀行業中上等水平的現代化商業銀行。

再次，國有商業銀行缺乏具有競爭性的盈利模式，基本上依賴存貸利差。1999年－2001年，國有商業銀行的收益嚴重依賴存貸款的利率差（占69%）。2000年，工、農、中、建四大國有商業銀行的資產利潤率分別為0.13%、0.01%、0.14%、0.14%，而同期花旗銀行和匯豐銀行分別為1.50%和1.77%。可見，為因應外資銀行進入國內市場后日趨激烈的競爭形勢，國有商業銀行急需拓展新的銀行業務及新的金融產品。

最后，國有商業銀行的生產率水平大大低于外資銀行，其員工數遠超過國外競爭對手，其營業網點雖然星羅棋布，但效率低下，管理松散。如四大國有商業銀行中情況較好的中國銀行的從業人員是世界最大商業銀行美國花旗銀行的2.11倍，中國工商銀行的員工數是日本第一勸業銀行的28.06倍。而從分支機構數來看，中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行和中國建設銀行分別是日本第一勸業銀行的99倍、142倍、34倍和91倍。但花旗銀行的人均存款是國有商業銀行的5倍。

中國銀行業改革已成為舉世矚目的焦點，其解決與否與進度不僅關系到未來中國經濟持續增長，而且還關系到中國、東亞甚至世界金融和經濟的穩定。盡管目前不良資產比例較高，但從總體上看，由于經濟的持續、穩定、高速增長，中國金融仍基本能夠保持穩健和安全，如1997年至2001年消費物價指數年均增長0.3%，而1994年以來人民幣對美元名義匯率升值5%，實際匯率升值44%，人民幣幣值的穩定有力地支持了金融業。而居民儲蓄持續增加、外匯儲備的迅速上升、外債管理的各項指標均遠低于國際公認的警戒線等因素也有利于金融的穩定。任何片面偏激、夸大其詞、甚至危言聳聽的做法并非客觀、科學之舉。

因此，國有商業銀行能否實現改革目標，降低不良資產比率，有效地防范和化解金融風險，一方面取決于能否有效制止國有商業銀行不良貸款增長的趨勢，另一方面，取決于經濟能否保持一定的增長率，以及維持一定程度的通貨膨脹率。可以說，國有商業銀行改革成功與否不僅關系到經濟增長等宏觀經濟目標，而且關系到每個普通百姓的切身利益。

四、建立全國性信用管理體系，加大對農村、農民的金融支持

近幾年，信用一詞被廣泛使用，以至人們來不及對其真正的含義加以消化。從社會信用、商業信用到銀行信用，它無所不包，也如此具有中國特色以至國外許多人無法理解所謂社會化信用管理體系的內涵、功能、目的與方法。

實際上，信用從根本上來將其實就是產權的一種體現，無論是作為社會活動中的人與人之間，還是商業活動中的消費者與商家之間、商業交易雙方之間、投資者與融資者之間，都需要交易賴以依托的基矗因此，在全國范圍內建立個人及企業資信管理系統顯得十分急迫。這種資信管理體系應通過銀行、稅務、工商、法院等部門的有效配合來實現，嚴格區分公共信息與私人信息，分類管理。既要充分利用現有信息資源，又要嚴防公權對公民權利的侵犯，矯枉過正。

從某種意義上說，農村金融及中小企業融資難的問題從根本上來說就是信用不足的體現。農民與處于發展初期的中小企業具有同樣特征，在經營活動中都缺乏必要的產權基礎，如可供抵押的資產、良好的信用記錄、具有實力的擔保人等等，來為其融資提供必要的資信支持。農村的情況尤為特殊，由于各種原因，幾十年來，農村事實上長期被隔離于現代金融體系之外，農村信用合作社也并未真正實現過其民營的性質。由于正式的國有金融體系向來存在嚴重的金融抑制，一方面，農村大量居民儲蓄通過郵政儲蓄、國有商業銀行等流向非農村地區，支持非農業發展，加劇了農業的資本匱乏，擴大了農村地區的資本缺口，制約著農業發展，擴大了貧富差距和城鄉差距；另一方面，農村尤其是沿海地區的非正式金融活動十分活躍，私人借貸行為普遍。

隨著農業逐步向社會化大生產過渡，農業需要越來越多的金融服務，為其生產、銷售、服務的社會化和集約化提供資本支持。隨著農民收入的逐步增加，參與市場經濟的生產、生活活動更加頻繁，對金融服務的需求也與日俱增。而隨著對農村基礎設施、教育等投入的增加，建立適應于不同地區不同需求特點的農村金融服務體系已經十分迫切。當務之急就是針對農村經濟和社會生活特點，恢復農村信用合作社的民營本質，吸收農民自愿參加；同時，改革郵政儲蓄、國有商業銀行等從農村汲取儲蓄資金，對農村信貸支持不足的做法；改進農村小額信貸服務的范圍和方式；建立以農戶為單位的農村信用管理體系，加強農戶信用信息的交流和管理，加強和改善對農業、農民的金融服務。

五、建立多元化、區域性金融體系，吸收民間資本參與金融機構，改善對中小企業的金融服務

由于民營金融機構發展受到種種限制，融資難成為制約中小企業和地方經濟發展的瓶頸之一，一些地方縣域金融體系甚至完全癱瘓。隨著國有商業銀行的收縮，撤并縣級網點，其退出的地盤將會被民營商業銀行等民營金融機構所替代，客觀上將為地方商業性金融機構、合作性金融機構和混合性金融機構的發展創造條件，縣域金融體系將得以重建；并促進股份制商業銀行、城市商業銀行的進一步改革；逐步形成地區性金融機構和地區性金融市場，地區性金融產品也將應運而生。這不僅有助于解決目前中小企業融資難的問題，而且將打破以往國內金融市場中國有資本大一統的格局，形成各具特色、多元化的地區性金融市場體系，導致中國金融體制的根本性變革。

然而，大多數股份制商業銀行仍由政府或國有企業籌建和控股，存在明顯的舊體制特征。其上市重組應以產權結構合理和有效的公司治理為目標，不能重蹈某些國企改制不轉制、“圈錢”不賺錢的覆轍。而100家城市商業銀行大多產權不明晰、治理結構不健全，與當地政府關系過分密切。只有通過商業化、公司化乃至民營化的改革，才能使之成為真正的金融企業。

在我國加入WTO后，開放本土的民間資本投資金融機構在理論上已不再成為問題。根據2001年12月國家計委《關于促進和引導民間投資的若干意見》和同年國務院辦公廳轉發國家計委《"十五"期間加快發展服務業若干政策措施的意見》，“凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均應鼓勵和允許民間投資進入”，國有經濟比重較高的金融、保險等行業也將逐步放寬對非國有經濟的準入限制，擴大對外開放，使其與國有經濟享有同等待遇，在更廣泛的領域參與金融業的發展。資本充足率較高的民營金融機構往往可能提供質量更高的服務，而且民營中小金融機構對當地情況及借貸人資信狀況較為熟悉，能以較低的信息成本維護資金運行的安全。目前已有8家城市商業銀行、6家證券公司、4家信托投資公司、1家金融租賃公司和1家財務公司共20家地方金融機構公開向國內外投資者開放，吸收符合條件的中資企業，包括民營企業及個人投資者投資入股，參與管理組織再造。

近年來，中小企業已占全國企業總數的99%，提供了75%的就業崗位，對GDP的貢獻率超過60%。而那些多種所有制結構業已形成的地區，如浙江、江蘇、廣東等省的GDP增長都超過了10%，成為全國經濟增長的龍頭。這些地區民營中小企業的發展不僅提高了經濟增長速度，還解決了近年來困擾的城市失業、農村經濟增長緩慢、需求不足、貧富差距過大等問題。可見，全面檢查和消除對民營中小企業的歧視政策，加大促進民間投資的政策，改善政府對中小企業服務，意義重大。

由于中小企業處于發展初期，資金成為其發展的瓶頸。推動中小企業發展，就必須改善融資環境，建立中小企業的信用管理體系，統一、規范財務管理制度，提供信用評級及信用擔保等服務。同時，吸收民間資本參與金融機構、中介機構的組建，打破國有資本對金融服務的壟斷，消除國有商業銀行貸款過分向國有大中型企業傾斜的現象。建立適應于中小企業發展特點的金融體系。通過非國有控股的股份制商業銀行，從根本上消除體制性缺陷，基本實現市場化運作，消除國有金融體制內生的金融風險。

六、消除資本市場非均衡發展及結構性分割等缺陷，完善市場制度，規范市場行為

1992至2002年，各類企業從股票市場累計籌資8000多億元，而向金融機構借款卻增加了8.6萬億元。高度依賴銀行信貸的狀況并未根本改變，而且企業治理績效也無根本改善，因此新的不良資產仍可能繼續形成。

近兩年，由于上市公司經營業績不佳，實施國有股減持，銀行查處違規資金及處罰操縱市場行為等因素的影響，股票市場一直低迷不振。2003年才略有起色，但這并不能掩蓋其結構性缺陷，更不能消除其長期的負面影響。這些缺陷表現為股票市場與債券市場發展不平衡導致的企業股權式融資偏好、治理績效低下、股票市場畸型發展等問題，股票市場內部國有股法人股與流通股之間的結構性分割導致的企業治理結構缺陷、資本市場功能扭曲、投機過度等問題，以及政府在資本市場中的定位失當與市場監管中的失誤等。

其中，國有股減持與股權全流通最為關鍵和復雜，因為它不僅關系到上市公司治理結構、市場制度能否完善，而且也是資本市場其它諸多問題的癥結，涉及到上市公司、投資者、地方政府與中央政府等多方面的利益。它歷經2001年之變后，顯得尤為敏感，但也啟發了市場智慧，形成了一些初步經驗教訓。雖在短期內不一定適于再次實施全流通，但樹立系統化的動態思維，從市場經濟體制的規范到國有資產管理體制改革，從國有企業的改革到社會保障體制的完善，從上市公司治理結構的規范到中央地方政府關系的協調等全面審視股票全流通決策，從國民經濟增長、社會發展，而不僅僅從股票市場本身來考慮。上一次減持國有股的實踐失敗了，但各種討論所激發的民智則應予以總結，各種集中民意的討論方式則應予以延續。股票市場的規范恐怕與中國其它經濟改革領域一樣，需依照循序漸進的原則，先易后難，既要逐步解決各種歷史遺留問題，又要通過發展來尋求解決問題的根本出路。當前，應將重點放在促進上市公司改進經營業績，加強市場監管，放松某些行政管制上面。

隨著一系列金融管制的放開，債券市場中包括金融機構債券和公司債券在內的融資工具將漸成資本市場熱點。2003年，預計共發行700億元人民幣左右的企業債券，其發展速度大有超過股票之勢。越來越多的企業開始意識到債券作為準資本的優勢，恢復融資方式的理性選擇，建立企業在資本市場中的信用意識和良好形象。事實上，美國等發達資本市場中，許多企業甚至通過在債券市場發行短期債券來募集短期資金，美國企業的60%短期債務性融資是通過發行短期債券來實現的。無論從資本市場的均衡發展，消除結構不均衡的角度；還是從完善企業資本結構，規范治理行為，豐富投資工具等方面來看；毋容質疑，債券市場尤其是公司債券在未來中國資本市場中都將面臨更大的發展機遇，但急需從債券市場的發行、交易制度、品種、利率確定、信用評級等方面加以改進，而不僅僅是重復股票市場和以往債券市場發展中圈錢的故事。