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一、現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)背景下我國欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀分析

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國城市化的進程也在不斷加快。城市化的比重在我國改革開放初期才17.92%，到2007年則達到了44.94%，高速增長的比重，使得我國工業(yè)用地和建設用地的需求量與日俱增，目前全國失地農(nóng)民已近5000萬人，根據(jù)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度以及建設用地需求預測，到2020年失地農(nóng)民數(shù)量將超過1億。事實上，土地對于我國農(nóng)民不僅是一種生產(chǎn)方式，同時還承載著傳統(tǒng)的社會保障作用，與農(nóng)民基本生活、就業(yè)保障以及養(yǎng)老保障息息相關。欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民由于經(jīng)濟原因往往欠缺其他生產(chǎn)方式，對土地的依賴性就更為突出，目前大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)使得欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民失去傳統(tǒng)的土地保障，僅依靠農(nóng)村社會保障體系，而本身欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的社會保障制度就存在不足。

（一）欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會保障體系不健全

農(nóng)村社會保障制度的建設雖從80年代就已經(jīng)開始，但進展比較緩慢，直到近幾年才開始突飛猛進的發(fā)展，2009年9月，國務院印發(fā)《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》標志著一個以最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民社會養(yǎng)老保險三大制度為支架，輔之以其他社會保障制度或政策措施的農(nóng)村社會保障體系正在加速形成。將城鎮(zhèn)居民所享有的社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度對比，我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障制度中，明確提出的有社會保險和社會救濟，社會福利和社會優(yōu)撫方面并沒有明確的提出；對于社會保障的核心——社會保險方面，由于資金的原因，農(nóng)民可享的保險主要是新型合作醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，而對于生育保險、工傷保險、失業(yè)保險等農(nóng)村社會保障制度中往往沒有涉及。相對于普通農(nóng)民，欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民所處的經(jīng)濟條件往往較差，在現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)背景下，失地農(nóng)村所能擁有的保障體系就只剩農(nóng)村社會保障制度，就目前來看該體系并不能全面和長期的保障欠發(fā)達失地農(nóng)民的相應權利，這無疑不利于欠發(fā)達地區(qū)的社會穩(wěn)定。

（二）欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民參保率低，社會保障覆蓋面窄

農(nóng)村醫(yī)保方面，有人曾經(jīng)做過統(tǒng)計，我國占人口總數(shù)20％的城鎮(zhèn)居民享受89％的社會保障，占人口80％的農(nóng)村居民享受的社會保障僅11％，90％左右的農(nóng)民不享受任何醫(yī)療保險，這在欠發(fā)達地區(qū)就更為明顯。

（三）欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民社會保障的水平低

首先就養(yǎng)老保險來言，2010年我國將政府試點的農(nóng)村基礎養(yǎng)老金數(shù)額定為每人每年720元，而2009年我國農(nóng)村居民平均消費的支出為3993.45元，政府發(fā)放的養(yǎng)老保險金與農(nóng)民實際生活支出相差3200多元，僅就這個數(shù)據(jù)來言，現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)背景下，欠發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民僅僅依靠農(nóng)村養(yǎng)老保險并不能維持一個日常的生活需要，僅僅是滿足最低生活的需要，長此以往，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民生活水平與其他地區(qū)農(nóng)民的生活差距會越來越大，不利于地區(qū)的之間的和諧和穩(wěn)定。第二我國的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，目前來言，其主要是以大病保險為主，對于欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民來言，失去土地這個傳統(tǒng)的依賴，沒有其他可以籌集資金的方法，僅僅依靠新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度并不能全面救助欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的生病狀況。第三農(nóng)村最低生活保障制度目的在于保障家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ系霓r(nóng)村家庭，使他們能維持基本生活。這項保障制度的建立無疑有利于幫助失去土地的欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民度過生活的困難，但是由于國家沒有規(guī)定救濟的資金來源，因此在實踐中，困難家庭的救濟資金往往來源于當?shù)氐呢斦汕钒l(fā)達地區(qū)政府原本財政薄弱，籌措資金的能力低，再加上土地流轉(zhuǎn)下，失地農(nóng)民眾多，需要救助的人數(shù)也往往較多，一般農(nóng)村最低生活救濟金的發(fā)放往往只能按照最低標準提供，而一些特別貧困的地區(qū)，農(nóng)村最低生活救濟往往成為一紙空文。

二、現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)制度的不足影響了欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民社會保障制度的完善

（一）土地征收補償?shù)陀绊懥饲钒l(fā)達地區(qū)農(nóng)民的社會參保率

在現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度下，集體土地使用權如果要轉(zhuǎn)為城市建設用地使用權，需要由國家統(tǒng)一征收再統(tǒng)一出讓使用權，而國家給予相應的補償。雖然我國正在制定的《土地管理法修正案（草案）》中有關土地補償?shù)囊?guī)定作了重大修改，“刪除了現(xiàn)行法律第47條中按土地原有用途補償30倍補償上限的規(guī)定；在現(xiàn)行47條規(guī)定的土地補償、安置補助、青苗和地上附著物補償三項補償?shù)幕A上，把住宅從地上附著物中單獨列出，并增加了社會保障補償?！钡摬莅改壳吧形赐ㄟ^得以執(zhí)行，并且草案對如何計算補償數(shù)額未明確規(guī)定，補償計算標準也沒有明確說明，因此欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民如何在實際中真正增加補償收益存在實際操作上的困難。欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民沒能切實增加補償收益的現(xiàn)狀對我國欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村社會保障體系的參保率產(chǎn)生了一定影響，因為農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)民社會養(yǎng)老保險均采用的是個人繳費，集體補助，政府補貼的方式。在我國欠發(fā)達地區(qū)往往缺乏相應的資源，沒有資源，就沒法發(fā)展，集體經(jīng)濟組織本身就資金短缺，負擔失地農(nóng)民社會保障的集體補助部分存在著現(xiàn)實的困難。對于欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民來言，養(yǎng)老保險的繳納還有年限的最低限制，由于補償費低，生活支出費用高，出于生計的考慮，雖然明白農(nóng)村社會保障的好處，卻往往放棄繳納相應的保險。

（二）土地的不當征收阻礙欠發(fā)達地區(qū)社會保障制度的發(fā)展

欠發(fā)達地區(qū)由于經(jīng)濟基礎薄弱，缺乏其他的生產(chǎn)方式，土地往往是當?shù)剞r(nóng)民直接的社會保障方式，因此欠發(fā)達地區(qū)，要建立農(nóng)民社會保障制度，需要對農(nóng)民賴以生存的土地資源予以保護，免受不當侵害。依據(jù)《憲法》和《物權法》我國對征地公益性做出了明確的限定，但哪些屬于公共利益，法律上并沒有明確的界定，在現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)背景下，政府成了征地公益性的裁決者，同時又是征地行為的執(zhí)行者，這種既當裁判員又當運動員的做法，使得政府在面對巨大土地增值利益時，對于征地行為，政府很難處于中立的裁決者。事實上，政府往往擴大征地的公益性的范圍，衛(wèi)星遙感資料表明,違法占地數(shù)量達占地總量的20%-30%,有的地方多達80%。對于欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民來言，土地資源的不當流失，換取的只是為數(shù)不多的補償款，勢必會加重農(nóng)民家庭的生活負擔，與此同時，會阻礙欠發(fā)達地區(qū)社會保障制度的發(fā)展，體現(xiàn)在需要幫助的農(nóng)民數(shù)量增多，政府沒有足夠的經(jīng)濟實力負擔這些原本可以依靠土地自給自足的農(nóng)民。

三、完善現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)制度促進欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民社會保障制度的完善

（一）新的土地流轉(zhuǎn)政策有利于提升欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村集體組織及農(nóng)民的籌資能力

隨著十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》），《決定》中提到“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”此決定一出，標志著我國集體土地流轉(zhuǎn)制度將發(fā)生重大改革，從原來的集體土地使用權不可自由有償流轉(zhuǎn)，需經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該國有土地使用權方可有償出讓的單一流轉(zhuǎn)方式改革為雙向流轉(zhuǎn)方式，既可以在一定的土地范圍內(nèi)由集體自行自由流轉(zhuǎn)，也可以由國家征收后流轉(zhuǎn)。首先，允許欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓后，欠發(fā)達集體經(jīng)濟組織將成為土地市場的權利主體，直接參與土地流轉(zhuǎn)的進程，可以直接和土地需求者協(xié)商土地使用權出的讓年限以及費用等，雙方在簽訂合同后，土地使用人以繳納土地使用費為對價即可獲得土地使用權，由此欠發(fā)達地區(qū)的集體可以不再只是獲得土地征收的補償，而是獲得土地增值的大部分利益。在獲得土地增值的大部分利益后，農(nóng)村集體的籌資能力自然有了很大的提升，有能力承擔欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民社會保障中集體資助的部分。第二，由于集體土地的所有權不會改變，土地使用期限屆滿，又可以進行新的使用權的出讓，從而可以不斷的獲得土地的增值利益，遠遠會高于目前土地被國家征收出讓后獲得的一次性補償金。有了連續(xù)不斷的土地收益，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民對于生計的擔心會降低，手上有了閑錢的農(nóng)民，自然會為自己未來的養(yǎng)老和醫(yī)療做打算。長此以往，欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村社會保障參保率少的情況自然會有很大的改變，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民社會保障制度的保障能力會越來越強，逐步縮小與城鎮(zhèn)居民社會保障體系的差距。

（二）新的土地流轉(zhuǎn)政策有利于降低違法征收，減少社會保障制度的負荷

土地征收權，它是國家權力的一種，在面對因土地征收出讓而帶來的巨大級差收益時，這種權力極易被濫用，從而造成欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民喪失自己傳統(tǒng)的土地保證，新的政策下，完善集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉(zhuǎn)制度，土地資源的流轉(zhuǎn)不再由國家壟斷，資源已經(jīng)轉(zhuǎn)由集體組織控制，國家不再是土地增值利益的代言人，僅僅是土地使用權流轉(zhuǎn)的監(jiān)督者，容易保持中立，有利于違法征地率的降低，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的傳統(tǒng)的社會保障基礎——土地受到了保護，有利于維持當?shù)剞r(nóng)民的生活水平，減少了由于不當征收，失地農(nóng)民增多而給當?shù)氐纳鐣Ｕ现贫仍斐傻膰乐刎摵伞?/p>

作者：謝靜 單位：貴州省貴陽學院