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一、我國政府體育事業管理方式的回顧

我國現代體育從西方傳入至今,大致經歷了三個階段:

第一階段,19世紀末到20世紀中葉,現代體育傳入中國。但由于舊中國連年戰爭,經濟發展遲緩,現代體育雖然得以傳入,但運動技術水平長期處于極為低下的水平。

第二階段,上世紀50年代初到70年代末。新中國成立后,為了打破國際敵對勢力的封鎖,利用體育作為展示新中國形象、提高我國國際地位的重要手段。由國家集中全社會資源,建設專業運動隊伍,通過體育運動成就來體現社會主義優越性,是最大的政治需要。這一時期,體育為政治服務、為外交服務的特點十分突出。經過20多年的努力,我國在體育戰線上把計劃經濟的威力發揮到極致。

第三階段,20世紀70年代后期到上世紀末,這是我國改革開放,市場經濟體制建立的重要階段。在改革開放這一偉大的社會變革中,伴隨著我國重返國際奧運舞臺,體育扮演了極為重要的特殊角色,在激發愛國主義熱情,增強民族凝聚力方面發揮了不可替代的作用。20世紀80年代是中國專業競技運動體制的黃金時期,取得了輝煌的業績,我國的體育綜合實力已經大大超過綜合國力在世界上的排名。在這一階段,中國體育運動開始打破封閉,逐步開放,專業競技體制形成并鞏固,競技體育在國際上取得了輝煌的成就。由于我國市場經濟體制的逐步建立,市場經濟必然導致全社會普遍的價值重建。隨著政治功能的弱化,體育的其他功能越來越被人們關注。政府對體育事業的管理職能也隨之發生變化,長期以來由政府包辦的體育事業面臨著深刻的改革。

新中國成立以來,從1949年到黨的十一屆三中全會召開的30年里,我國體育一直是在計劃經濟體制下運行和發展的。高度集中的計劃經濟體制在體育發展中起著至關重要的作用,“舉國體制”的建立與計劃經濟體制高度相關,計劃經濟體制特有的集權能力使我國在很短的時間里迅速提高了部分競技運動項目的水平,運用行政手段推廣和普及了學校體育和群眾體育,集中資源培養、造就了一支體育工作者隊伍。這一時期體育事業管理方式既針對競技體育發展,也針對群眾體育發展,它是一種組織資源,在這種體制下,政府的宏觀調控作用得到極大的發揮。

隨著我國社會經濟條件的變化和體育事業自身不斷的發展,計劃經濟體制下的體育組織管理方式固有的缺陷日益暴露,即“一切體育事務都由政府的體育行政部門來操辦和控制”的方式已經對我國體育事業的發展帶來非常不利的影響。1992年全國體育工作會議上明確提出要發展我國的體育產業,1996年全國人民代表大會八屆四次會議通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》進一步明確了我國體育要走“社會化、產業化的道路”,特別是2002年8月首次以國務院名義召開的全國體育工作會議和《中共中央、國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》的頒布,更進一步明確提出了新時期我國體育體制改革的總目標是要形成“有利于體育事業發展的組織架構和適應社會主義市場經濟要求的運作方式”。由此,以政府自身改革為主的政府體育管理職能轉變的探索得到進一步的深化和發展。

到本世紀20年代,我國人均GDP將翻兩番,實現全面小康社會的目標。居民消費結構將隨收入水平的提高發生變化,從衣食住行的基本層次向文化娛樂、教育保健等方面較高層面發展。體育在滿足人民娛樂健身消費方面將發揮越來越重要的作用。隨著我國綜合國力的持續增強,體育作為生產健康的產業,將在我國社會主義市場經濟中占據重要的地位,發揮越來越重要的作用。新世紀的中國體育正在與國際接軌,以適應現代體育功能轉化的趨勢。不僅要通過體育來彰顯民族精神,弘揚愛國熱情。同時,還要發揮現代體育的其他功能,使體育比賽和表演成為現代文化娛樂的主要載體之一。

應該看到,體育活動的本質是文化的而不是經濟的,它起碼不是一個傳統意義上的生產部門。但是,文化對經濟可以有積極的促進作用,新時代,我國體育不但要為提高國民素質服務,而且要積極通過體育的綜合功能,以健康為導向,滿足現代社會人們越來越廣泛多樣的身心需求。

二、我國體育事業傳統模式的缺陷

新中國成立以來,我國體育事業蓬勃發展,政府體育行政部門從無到有,并在管理全國體育事業發展過程中形成了比較完善的發展模式;但按照社會主義市場經濟體制的基本要求,我國現有的體育事業發展模式尚存在明顯缺陷。主要表現是:

第一,政府機構自身改革滯后。政府體育管理職能的有效發揮有賴于政府本身的改革。當前政府體育行政機構政事不分、管辦不分,致使體育事業在很大程度上成為了體育局系統內的事業。同時,社會體育組織職能虛化,社會各方面興辦體育的積極性、創造性很難發揮。

第二,在體育私人產品和(準)公共產品管理方面,政府職能定位不清。在觀念上視體育為純公益性事業,在實踐上把體育機構作為事業型單位來對待,排斥公有制以外的體育企事業單位的生存和適度發展,這顯然違背了社會主義體育事業的所有制結構應該和我國多層次的生產力結構相適應的基本準則,在一定程度上制約了體育事業的發展。

第三,政府對體育事業的財政投入難以確保。由于我國體育事業發展的職業化、產業化、市場化程度很低,不能很好的按市場需求來擴大體育服務和發展體育產業,使得體育事業發展經費的來源渠道單一,經費異常緊張。尤其在體育事業整體的物質技術基礎還比較薄弱的情況下,沒有財政投入的持續增加就難以確保政府對體育事業發展始終保持足夠的控制力。而隨著經濟全球化的到來,各國之間的相互交往日趨頻繁,體育事業規模日益擴大,體育經費需求日益增加與國家財政供給乏力之間的矛盾越來越突出。

第四,體育資源利用的低效率。體育資源分配中的平均主義和計劃經濟條件下的用人制度使得體育事業單位缺乏應有的活力和動力,各種體育資源浪費嚴重,體育管理工作效率和效益低下,制約體育事業的可持續發展。

三、市場經濟體制下政府體育管理職能的再定位

目前國際上體育管理方式大致可概括為兩種:政府辦體育和社會辦體育。它們的區別體現在辦體育的主體、動力和資源配置方式三方面。政府辦體育的主體是各級政府的體育行政部門,動力源于滿足政府的需求以及由此得到的財政投入和自身擁有的行政權力,資源則是用計劃手段來進行配置;社會辦體育的主體是各類事業法人、社團法人、企業法人和自然人,動力源于滿足大眾多樣化的體育需求以及由此得到的實際利益,而資源是由市場機制來進行配置的。因此,從實質上講,政府辦體育是指通過行政力量來管理體育的方式,而社會辦體育則指通過市場力量來管理體育的方式。

自20世紀60年代開始,出現了世界性的政府改革大趨勢。新的政府理念為各國政府管理職能轉變提供了嶄新的思路,代表著政府管理職能轉變的新趨勢,其中,也包含了政府的體育管理職能的再定位。

第一,政府服務以公眾或市場為導向。新的政府行政理念注重政府的服務作用,認為政府的社會職責是根據公眾的需求向公眾提供服務。我國的體育管理工作已經處于新的市場經濟環境中,過去那種以行政命令為政府行為導向的管理方式已不能給我國體育事業發展帶來活力,必須改革我國體育管理部門的決策機制,淡化計劃經濟下的行為方式,加強市場導向力度。

第二,政府重視提供公共服務的效率、效果和質量。新的理念認為政府行政必須關心其行為的產出和結果,在政府職能轉變過程中也應該相應的考慮改革成本,包括經濟代價、政治代價和人力資源代價等方面。這對于我國政府體育管理職能的轉變具有非常現實的指導意義。因此,我國的體育工作必須重視成本和收益,提高工作質量。

第三,政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。新的管理理念主張政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以縮小政府規模、精簡政府機構,減少開支,提高行政效率。我國政府體育行政部門應進一步強化宏觀間接調控職能(分級管理、授權監管),微觀的直接操作則應交給相應的利益主體,從而實現微觀主體責、權、利的統一。

第四,政府行政中引入市場化模式。新的管理理念主張將市場機制引進到政府的管理活動中去。在體育領域,市場化模式可以表現為兩方面:一是政府體育行政部門采用私人部門成功的管理手段和經驗行使某些管理職能,如重視人力資源管理、強調成本———效益分析、提高效率等。二是政府體育行政部門應在公共領域的社會體育管理活動中引入競爭機制。

四、我國政府體育管理職能改革的重心、方式和關系

針對市場經濟體制下政府行政改革進程中出現的新趨勢,結合我國政府體育管理職能發揮現狀,有必要深入研究我國政府體育管理職能改革的重心、方向和關系。

第一,職能重心的轉變。按照社會主義市場經濟的客觀要求,政府體育管理職能的重心要向運用各種必要措施和合法手段,為每一個體育組織、團體和個人參加體育活動制定規則,為體育事業發展創造更好的內外環境的方向轉變,并把主要注意力、發揮作用的基本點明確無誤地放到創造有效率的市場環境和無法通過市場化資源配置方式得到有效解決的體育社會事務領域。

第二,職能方式的轉變。由運用行政手段為主轉向運用經濟手段為主,由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主,由重視計劃、排斥市場轉向把計劃與市場有機結合起來,構造起在政府指導下的以滿足大眾多樣化的體育需求為動力,以市場為資源配置基本手段,激勵與約束并存、權力與義務對等的社會化的體育組織與管理方式的微觀基礎,承擔基本公共體育服務、公益性體育和有影響的重大競技體育項目的發展任務。目前我國在這幾方面雖已取得重大突破,但并未真正建立起理想的“組織架構”和“運作方式”,而僅僅處于向新體制的過渡之中。

第三,職能關系的轉變。不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責權限的劃分問題,是實現政府體育管理職能轉變的關鍵環節。當前,應按照“要明確政府和社會的事權劃分,實行管、辦分離,把不應由政府行使的職能轉移給事業單位、社會團體和中介組織”的要求,①理順政府體育行政部門與體育總會、奧委會、運動項目管理中心、單項運動協會、各類體育企業以及其它社會體育組織之間的關系,進一步明確其“定位”,改善各微觀主體的運行不規范、職能不明確、自我生存能力弱以及組織化程度低等問題。

五、我國政府體育管理職能轉變的新途徑

1.精簡機構,適應市場化形勢

經濟全球化背景下,我國政府體育行政部門也將面臨一個更加開放的國際競爭環境,那種“無處不在,無所不能,包打天下”的角色與國際通行規則相悖,也與市場多元化的經濟結構不相適應。當務之急是按照政企分開、政事分開、事企分開、管辦分離和精簡、統一、效能的原則,簡政放權,集中精力把握大勢,增強宏觀調控部門的職能意識,能綜合協調和正確運用競爭、經濟杠桿的機制,讓市場機制更好的發揮作用。

2.從以直接參與體育事業發展為主向以為體育事業發展提供服務為主轉變

政府的體育行政部門不應再包攬由市場和社會承擔的事務,而應將其重點放在市場失靈、社會不能的公共服務領域,為體育事業的發展提供全方位、多角度、高質量的服務。

3.將政府體育管理部門的公共服務職能市場化

所謂公共服務職能市場化是指在體育事業的公共服務領域引進市場機制,將政府權威與市場交換的功能優勢有機組合,提高政府功能輸出的能力,其目的在于利用市場功能的優勢來彌補政府功能的劣勢。公共服務市場化恰恰是利用政府權威制度對公共服務的數量與質量進行決策,利用市場交換機制來提高公共服務的供給效率。

4.從體育資源配置職責向管理體育發展秩序職責轉變

市場經濟的本質特征是優化資源配置,在經濟全球化背景下,如何將全球范圍的體育資源進行最有利的配置以便更好地提高優勢體育資源的效率是各國政府關注的重要問題,但政府本身并不是這一問題的直接解決者。政府的職能應向管理體育發展秩序轉變。在經濟全球化背景下,體育事業的發展當中包含很多雙方或多方的合作與交易行為,這需要各方付出相當大的成本。如果市場秩序條件比較完備,交易的成功率就高,合作的成本就低,使市場主體預期收益得以順利實現,最終促進體育事業向前發展。體育發展秩序離不開一國的政治、經濟及法律環境,培育良好的宏觀大環境對于建立合理、良性的體育發展秩序非常重要。對良好宏觀大環境這一公共產品的供給只能由政府承擔,這不僅體現方便、節省和效率,而且也體現了社會的公正。

5.大力培育體育中介組織,建立、健全體育經紀人制度

社會中介組織是社會利益關系日趨多元化和復雜化的產物,是資源控制權由政府部門高度集中向社會和市場分散轉變的產物,同時它又促成多元化、社會化的資源控制體制和配置體制的形成。政府職能轉變需要中介組織來參與,因為它們是政府職能轉變的土壤,離開中介組織,容易出現權利真空,而這會使政府行政體制改革重新走入惡性循環。我國現階段的體育中介組織為數甚少,運作不規范,功能單一,組織機構不健全,缺乏強有力的管理和約束,對促進我國體育事業發展所起的作用非常有限。政府應該從制度、法律等方面為我國體育中介組織的發展提供良好的環境和條件。在市場經濟條件下,體育經紀人的運行在激勵體育消費、繁榮和規范體育市場,以及推動體育產業發展方面起著越來越重要的作用,作為體育產業的后發國家,我們必須加快體育經紀人隊伍建設,為體育事業的發展提供不可缺少的人才支持和智力支持。